Caroline Richemont : « Dans la notion de relation de service, il y a l’idée de créer des liens qui seront amenés à vivre et évoluer »

La notion de « relation à l’usager » est d’abord appréhendée sous l’angle de la gestion des différents canaux d’échanges entre un usager et une collectivité et au traitement des sollicitations de nos usagers. Dans cette perspective, elle est souvent en lien étroit avec le mouvement de dématérialisation des services publics. C’est effectivement l’un des enjeux clés de la  gestion de la relation usager (GRU) : faciliter l’accès, l’information et le recours des usagers aux services publics, quel que soit le « canal » utilisé, physique ou numérique : courrier, mail, chat, site web, guichet, téléphone, etc. Là, on est sur la dimension technique et fonctionnelle de la relation à l’usager, qui demeure essentielle dans la gestion de la qualité du service rendu : si ces fonctionnalités premières du service ne sont pas assurées grâce à la clarté et à l’accessibilité de l’information, ou à l’ergonomie des accès, la relation ne peut pas se créer.

Mais selon moi, la notion de « relation à l’usager » ne doit se limiter pas à ces seuls aspects fonctionnels et techniques, ni à la bonne réalisation d’une prestation.   Il faut  y inclure la notion de « relation de service », avec  l’idée de créer de la proximité, des liens qui seront amenés à vivre et évoluer. Cela implique donc une dimension sensible, émotionnelle même : prendre en considération des  contraintes personnelles (capacité d’accès au numérique, handicap, freins psychologiques, etc.), les besoins ou attentes (envie de nouveauté, d’adaptation aux évolutions des modes de vie des services proposés, etc.), mais aussi le quotidien des usagers comme celui des agents à leur contact, les fameux « retours d’expérience ». Cette relation usager/administration peut donc aussi être entendue sous l’angle d’une ou plusieurs « expériences » vécues par chacun, avec des « points de contact », mais aussi des perceptions et des ressentis, qui entrent en jeu dans la gestion de la relation et le suivi de la  qualité du service délivré.

C’est sur ce travail fin de croisement des expériences que mon service est amené à intervenir au service de la relation usager. Par exemple, lorsque nous avons travaillé en 2018/2019 sur l’accueil des usagers dans les Maisons de la Métropole (MDM), nous sommes allés sur place, à plusieurs endroits du territoire, pour questionner directement des habitués du lieu mais aussi des nouveaux-venus, ainsi que plusieurs agents régulièrement au contact des usagers. Cette phase d’enquête et d’analyse a fait ressortir des pistes d’amélioration de l’accueil en lien direct avec des aspects techniques, tels que le délai pour la prise d’un premier rendez-vous, ou l’utilisation des SMS pour faire passer des informations clés. Mais cette étude a aussi mis en lumière le rôle central des « postures » d’accueil de l’ensemble des agents, et de la médiation humaine : l’attention portée à la personne, l’écoute, l’aide à l’orientation des usagers, l’esthétique et la configuration des lieux… Autant de pistes qui ont permis ensuite de tester de nouvelles approches dans les MDM.

Travailler sur l’expérience usagers, cela revient à « se mettre dans les chaussures de l’usager », cheminer sur le parcours que nous lui demandons d’emprunter et relever, au fil du chemin, les passages « faciles » et les endroits où ça coince. On peut aussi questionner les usagers sur leur expérience, pour mieux comprendre les différentes logiques d’action et les perceptions des publics visés. C’est une approche très utile pour mieux connaître et comprendre nos usagers, ainsi que leurs représentations ou perceptions de nos services, et pouvoir ainsi les faire évoluer. Mais on ne couvre pas pour autant tout le champ de la relation à l’usager avec la seule « expérience usager » : on se situe sur le niveau du service « perçu ». Or, la théorie sur la relation de service nous rappelle qu’un service est coproduit par les usagers et par les agents, dans le cas de services publics. Il y a par conséquent plusieurs niveaux à cette relation, plusieurs « points de vue » : le service perçu par l’usager / le service délivré par les agents / le service voulu par la collectivité / le service attendu par l’usager avant de vivre l’expérience.

Une gestion globale de cette relation suppose donc de questionner régulièrement ces différents points de vue, pour identifier les écarts éventuels et les corriger, dans un souci d’amélioration continue des services proposés. En d’autres termes, la perception ou la satisfaction des usagers ne peut suffire à évaluer la qualité d’un service rendu, mais c’est l’un des indicateurs utiles pour comprendre cette relation complexe entre usagers, agents et administrations, sans oublier  les différents partenaires, délégataires ou autres, qui tous contribuent à leur niveau à la production des services publics.

Concrètement, des travaux réalisés sur la voirie dans un calendrier contraint pourront être perçus positivement par les agents qui en connaissent les tenants et les aboutissants, mais négativement par les usagers qui n’en comprennent pas la finalité, et ne peuvent pas prendre en compte à ce stade les améliorations qu’ils apporteront à leur cadre de vie. L’écart de perception peut être partiellement comblé par des échanges plus ou moins formels, ou une information destinée aux habitants directement sur le site des travaux.

Le champ des outils pour recueillir les perceptions, points de vue, expériences des usagers est très large, ce qui permet de renouveler les approches et de faire émerger le « sensible » : il s’agit essentiellement de méthodes issues des sciences humaines et sociales (ethnologie, psychologie sociale, gestion, sociologie, etc.). C’est la diversité de ces différentes approches qui en fait la richesse, mais il n’y a pas de « méthode miracle ». Nous construisons des démarches « sur-mesure » en fonction du sujet, et du profil des usagers concernés.

Nous avons récemment travaillé avec des jeunes en situation de grande précarité, en amont de l’expérimentation d’un nouveau dispositif d’aide à l’insertion, qui vise des publics souvent peu visibles, car « sortis des circuits habituels de suivi ». Il est évident que nous n’allions pas les aborder via un questionnaire en ligne par exemple. Pour tisser une relation de confiance avec un petit groupe, et recueillir leurs avis et témoignages, plusieurs dispositifs ont été nécessaires : entretiens individuels dans la rue ou dans les associations qu’ils fréquentent, création d’un « groupe témoins » réuni à plusieurs reprises et à différents endroits sur le territoire, utilisation des outils de la co-construction et de la créativité, etc.

Pour progresser en matière d’« expérience usager », il faut surtout, à mon sens, avoir l’envie d’écouter, de comprendre et de dialoguer avec les usagers, ce qui ne signifie pas pour autant que l’on s’engage à réaliser tous leurs souhaits, ni à répondre à tous les besoins qu’ils expriment. Cette parole directe des usagers permet d’intégrer plus rapidement leurs retours d’expérience, et de faire évoluer, s’il y a lieu, notre offre de services, afin d’être le plus possible en phase avec la réalité du terrain. On est ici sur l’enjeu d’adaptabilité de nos services publics, dans un contexte budgétaire contraint, ce qui suppose aussi de savoir s’adapter au fur et à mesure, plutôt que d’engager des frais de refonte conséquents.

Un peu des deux, vous l’aurez compris : comme nous, les usagers ne pensent pas le territoire ou les services publics à travers une série de silos de politiques publiques. En tant que professionnels, nous avons une approche globale, qui oblige, quand on veut travailler sur la relation aux usagers, à œuvrer de manière très transversale. Par exemple,  un habitant interrogé sur la propreté de son quartier va souvent estimer que la problématique des nids de poule sur la route, la lutte contre la chaleur en ville, voire l’état des logements ou des modes de déplacement accessibles font tous partie du sujet. Pourtant, au niveau opérationnel, cela croise plusieurs politiques publiques, et pas seulement les métiers du nettoiement. De même, des habitants en situation de précarité nous font remonter des questions ou témoignages qui touchent à la fois à des enjeux d’emploi, de santé, de logement, d’accompagnement social, etc.

En même temps, ce sont bien sûr les agents de terrain et les « experts métier » qui sont les mieux placés pour évaluer la faisabilité de certaines demandes, les possibilités et les contraintes  incontournables. Ce sont eux également qui détiennent une grande partie du savoir et de de l’expertise d’usage, en écho aux usagers avec lesquels ils coproduisent les services. La gestion de la relation à l’usager suppose donc clairement des allers-retours réguliers, et une grande fluidité d’échanges entre le central, les élus et le terrain : les démarches axées sur la relation à l’usager engagent ainsi fortement l’interne, et supposent une adhésion forte de tous les agents au processus.

Cet intérêt témoigne d’une prise de conscience de l’importance qu’ont toutes les  « zones de contact » dans la construction d’une relation de confiance entre les citoyens et les institutions publiques : un échange en face-à face, une question posée sur un site web, un rendez-vous pour une démarche, un échange de courrier, sont autant de « zones de contact » qui construisent la relation usagers / institution. 

La dématérialisation accélérée des services publics a tendance à creuser la distance entre action publique et citoyens, ce qui accentue la nécessité de bien soigner chacun des contacts, afin que les usagers ressentent l’attention et l’écoute qui leur est accordée, quel que soit le canal de communication choisi pour interagir avec l’institution publique. C’est un point essentiel pour poser les bases d’une relation de confiance.

Par ailleurs, pour les services publics, le soin apporté à la relation à l’usager est aussi un moyen efficace de lutter contre le non-recours aux droits de certaines catégories de publics. Par exemple, lors du travail mené sur l’accueil social dans les Maisons de la Métropole, on a constaté le rôle central de la relation et l’impact de la qualité du premier accueil en particulier, dans la poursuite d’une relation de qualité entre le travailleur social et l’usager. À l’inverse, une mauvaise expérience de l’usager (par exemple une interruption de l’écoute par des appels téléphoniques ou une impression de mépris – qu’elle soit justifiée ou non-) pouvait ruiner la qualité de la relation qui va suivre, voire même amener l’usager à renoncer à ses droits.

Un service marchand est conçu pour « se vendre », et donc pour créer de la préférence dans l’esprit des usagers, au regard de services concurrents ou alternatifs. Un service public n’a pas la même finalité marchande : il a pour finalité l’intérêt général et non une somme d’intérêts particuliers. Il n’a donc pas à être systématiquement « marketé » pour attirer plus d’usagers que des services concurrents. Toutefois, la logique de service reste la même : rencontrer son public (éviter le non-recours), répondre à des besoins ou des attentes de publics cibles, sous peine d’être en décalage avec les préoccupations et besoins réels des usagers. En ce sens, les spécificités propres aux services - qu’ils soient marchands ou non marchands - restent similaires : leur réalisation implique la participation des bénéficiaires. En d’autres termes, le service ne se crée que par la relation et l’interface nécessaire entre celui qui l’émet et celui qui le reçoit.

Juger de la qualité globale d’un service ne dépend pas seulement de la nature intrinsèque de la prestation (selon des critères techniques), mais comprend aussi la manière dont celui-ci est reçu, approprié et finalement co-produit par les personnes qui en ont l’usage. À titre d’exemple, la conception et l’analyse depuis 2011 par la DPDP de baromètres réguliers, constitue l’un des indicateurs clés pour mesurer les ressentis et la satisfaction des bénéficiaires de l’action publique métropolitaine et ainsi pouvoir ajuster/améliorer les actions au plus près de la réalité quotidienne des bénéficiaires. L’impératif croissant de performance et d’amélioration de l’action publique, associé à une meilleure intégration des besoins et attentes des bénéficiaires marque l’intérêt de dispositifs de mesure des perceptions et de la satisfaction, notamment parce qu’ils reconnaissent  l’expression du point de vue des usagers comme un des gages de services publics soucieux de la finalité qu’ils servent. Mais ils ne peuvent à eux seuls mesure la qualité des services rendus. C’est pour cette raison que les baromètres de services métropolitains sont conçus comme des outils d’aide au pilotage, croisés avec d’autres données et d’autres sources d’écoute des usagers.

Pouvoir gérer une très grande diversité de situations et de profils d’usagers, faire face à la multiplicité des modes de vie et des attentes des bénéficiaires, sans pour autant renier l’intérêt général, représente un défi pour l’action publique. Sur ce point, l’important me semble être de pouvoir veiller à l’équité ; ce qui ne signifie pas nécessairement homogénéiser les offres et actions publiques, mais plutôt  garantir un accès pour tous aux services publics qui correspondent le mieux aux caractéristiques des personnes et des territoires. L’articulation se fait donc surtout à mon sens par l’intermédiaire des agents et des professionnels au contact régulier des usagers. Sans pour autant viser à satisfaire chacune des demandes individuelles, leur connaissance du terrain et des bénéficiaires leur permet un travail dans la dentelle, pour mettre en avant l’offre de services de manière adéquate et équitable ou faire remonter des besoins non couverts par l’offre actuelle.

Là encore, si les techniques et outils employés peuvent être inspirés du marketing (enquêtes, écoute terrain, co-construction…), le terme marketing est né dans l’univers des entreprises privées vendant des biens de grande consommation : il concerne des entreprises intervenant sur des marchés vastes et fortement concurrentiels, dont la lessive ou les dentifrices sont devenus des symboles. S’il peut être un levier de modernisation de l’action publique, le terme « marketing » est peu approprié à des finalités non marchandes d’équité ou d’intérêt général. Il est donc à manier avec précaution dans la sphère publique, et suppose une appropriation coordonnée avec les autres dispositifs de dialogue avec la population propres aux institutions publiques.

La place de « l’erreur » est centrale dans les approches par les usages et les expérimentations,  car les essais et mêmes les échecs sont nécessaires pour permettre  une amélioration continue de l’action publique. Cela suppose de tester des ajustements ou des nouveautés, de collecter les retours des usagers, d’identifier des « erreurs » ou points problématiques, de réajuster, de réessayer, etc. C’est un processus itératif, indispensable si l’on veut rester le plus en phase possible avec des changements sociétaux rapides et pouvoir accompagner au mieux les usagers dans des changements de pratiques ou de modes de vie.

Par exemple, le travail sur un dispositif nouveau d’aide aux jeunes en grande précarité doit se lancer rapidement pour pouvoir répondre à un contexte d’urgence. De ce fait, il est forcément construit de manière imparfaite à ses débuts. De même, l’accompagnement de ménages dans l’adoption d’éco-gestes nous a amenés à tester des dispositifs de médiation numérique bien moins efficaces et appropriés que la médiation humaine. Ce sont ces « erreurs » commises, à condition de prendre le temps d’écouter et d’analyser les retours des usagers, qui permettent des ajustements au plus près des besoins. Souvent, lorsque l’on procède ainsi, on constate une bienveillance des usagers, qui admettent que tout ne peut pas être parfait du premier coup et peuvent même retirer une certaine satisfaction à co-construire des services nouveaux. Il ne faut donc pas nécessairement « craindre » l’erreur, mais plutôt en faire un point d’appui pour une amélioration continue de nos actions.