Thomas Perroud, de l’université Paris Panthéon-Assas (CERSA CNRS) : « Au-delà de la dichotomie public-privé, d’autres formes sociales existent »

Le secteur public s’est fortement déployé à l’issue de la Seconde Guerre mondiale. Plus récemment, une longue séquence de privatisations et d’ouvertures à la concurrence s’est étendue sur deux décennies jusqu’au début des années 2000. Actuellement, nous ne sommes plus à l’ère de grands mouvements structurels. La vague des privatisations dans les télécoms et les énergies des années 1980 à 2000 est close, avec la cession par l’État du gaz et de l’électricité.

Depuis, nous observons un statu quo au niveau national, ponctué d’actions pragmatiques des pouvoirs publics, comme l’illustre la renationalisation d’EDF pour des raisons non idéologiques. L’objectif alors était de résoudre des problèmes énergétiques et de réduire un mur de dettes lié aux erreurs de l’ouverture à la concurrence.

Aujourd’hui, nous sommes entrés dans un âge de maturité. La société a pris conscience que la privatisation et que l’ouverture à la concurrence ne constituent pas des solutions universelles. Dans le transport, par exemple — les chemins de fer plus précisément, qui n’a jamais été un secteur bénéficiaire et qui ne le sera sans doute jamais —, le fait de confier la gestion au privé se traduit soit par une hausse marquée des tarifs, soit, à l’inverse, à une dégradation du service. Dans les deux cas, les objectifs des politiques publiques de faciliter les voyages en train sont mis en échec.

Certains pays ont donc fait d’autres choix. En Angleterre, par exemple, les chemins de fer ont commencé à être renationalisés en novembre 2024. La South Western Railway a été la première compagnie à être reprise par l’État britannique et d’autres suivront d’ici 2027, avec une double ambition : améliorer la performance du réseau ferré et permettre aux contribuables d’économiser 3 milliards d’euros par an.

En France, un mouvement comparable s’observe à l’échelle locale. Un phénomène de « remunicipalisation » est en cours, particulièrement pour la gestion de l’approvisionnement en eau et d’évacuation des eaux usées. Ce courant est assez étonnant dans notre pays, puisque la France, contrairement à ses partenaires européens ou aux États-Unis, n’avait jamais nationalisé l’eau au 19^e siècle.

Ce secteur était resté traditionnellement aux mains d’acteurs privés. Or, aujourd’hui, de nombreuses municipalités, comme Paris ou Grenoble, ont repris la gestion directe le service des eaux, pour garantir un service public efficace et de qualité. Cette remunicipalisation a d’ailleurs favorisé la baisse des prix.

Dans le même temps, on observe des dynamiques inverses, comme l’ouverture du transport en commun à la concurrence par la Région Île-de-France, qui met fin au monopole historique de la RATP. D’abord les bus en 2021, puis le Transilien en 2025, le tramway en 2031, jusqu’au métro de Paris à plus long terme en 2040. Là encore, l’idée est d’améliorer la qualité de service et la couverture horaire et territoriale, mais cette fois par l’intervention d’opérateurs privés.

Ce basculement s’est d’abord opéré par une transformation des formes sociales des institutions d’État. Les grandes entreprises publiques ont progressivement abandonné le statut d’établissement public pour celui de société anonyme. En parallèle, les techniques de financement et la façon dont l’État envisage son action ont changé. Avec la doctrine de l’État actionnaire, la puissance publique gère désormais son patrimoine selon des logiques empruntées au secteur privé.

Les avantages sont indéniables. Le droit privé offre une souplesse de gestion et une capacité à trouver des financements que les structures publiques rendent difficiles.

Mais les raisons du mouvement sont aussi ailleurs. Elles résultent de contraintes externes, liées à la pression forte du droit européen qui limite l’implication publique dans le domaine concurrentiel. Elles relèvent également d’une dimension culturelle. Les élites administratives se positionnent de plus en plus comme des managers, plutôt que comme des fonctionnaires garants de l’intérêt général. Le discours de l’État actionnaire en témoigne : les élus se pensent davantage en gestionnaires de fonds d’investissement hedge fund qu’en serviteurs de l’action publique.

L’extension du droit privé a aussi son lot d’inconvénients, notamment en matière de responsabilité démocratique. Les véhicules publics traditionnels permettaient de relier le service public à la légitimité démocratique et donc au contrôle parlementaire. Dorénavant, avec des sociétés anonymes détenues par l’État, cette chaîne de redevabilité démocratique devient floue. Elle est beaucoup plus compliquée à établir.

Un autre enjeu émerge du passage de l’intérêt général au privé : la course au profit. Les entreprises visent à utiliser les services comme des « vaches à lait » plutôt que comme des entités au nom du service public. Depuis le 19^e siècle, on sait que les entreprises en situation de monopole n’ont aucune incitation à être vertueuses économiquement et socialement. Prenons l’exemple de l’eau en Angleterre, où les services de gestion ont été mis sur les marchés financiers. Les retombées écologiques ont été déplorables, les infrastructures mal entretenues et les tarifs élevés, tandis que les dirigeants percevaient des bonus très importants. Les perdants au final, ce sont la démocratie et les usagers.

La situation française des autoroutes illustre les mêmes impasses. Secteur hautement rentable et en monopole, il dégage des bénéfices considérables. En 2021, le Conseil d’État a rejeté un recours contre le protocole d’accord entre l’État et les sociétés d’autoroutes, considérant que « les clauses du protocole relatives aux tarifs sont dès lors, en tout état de cause, dépourvues de caractère réglementaire ».

Concrètement, l’usager paie un prix qu’il ne peut pas contester, fixé par un contrat auquel il n’est pas partie. Et d’après ce qu’on comprend aujourd’hui, les autoroutes vont rester entre les mains des entreprises, alors même que de nombreux rapports ont montré les problèmes posés par cette gestion privée et le coût élevé. L’État pourrait utiliser cet argent à meilleur escient. Ma proposition : et si les autoroutes étaient gérées en coopératives ? On n’aurait plus les mêmes péages, puisque dans une coopérative, les profits doivent être réinjectés, soit en baisse des prix, soit en investissement.

Le terme « privé » est très large et trompeur. Il ne veut pas dire grand-chose en soi et recouvre des réalités très différentes, sans gradation. Il peut aussi bien désigner un géant du commerce coté en bourse, comme Amazon, qu’une association caritative, comme Les Restos du Cœur. Penser en bloc public contre privé n’a plus beaucoup de sens.

J’explore à une troisième voie, qui concerne notamment les coopératives. Il s’agit aussi de privé, mais un privé vertueux qui coche toutes les cases. Je m’intéresse tout particulièrement au rôle qu’elles pourraient jouer dans notre société. Inventées au 19^e siècle, elles constituent une alternative aux formes sociales de type capitalistiques. Elles apportent ainsi les avantages de formes sociales souples, sans la pression de la maximisation du profit à tout prix. Imaginez : si on avait privatisé TF1 en 1986 sous forme d’association à but non lucratif plutôt que de société anonyme, l’impact sur le paysage audiovisuel français aurait été radicalement différent.

L’enjeu n’est donc pas de s’intéresser à la nature publique ou privée des services, mais d’examiner la façon dont on crée une institution capable de représenter l’ensemble des intérêts concernés par le service public, sans logique de rente.

Ces dynamiques existent déjà. En Italie, depuis le début des années 2000, les citoyens s’opposent aux privatisations, notamment de la gestion de l’eau, autour de la notion de bien commun. En Allemagne, des structures juridiques, de type partenariats publics-communs, ont été mises en place, associant les citoyens et collectivités dans le cadre de missions auparavant purement publiques, comme les services aux personnes âgées. En Angleterre, il y a eu un réel engouement pour les coopératives dans les années 2010. En Allemagne encore, après l’accident nucléaire de Fukushima, on a encouragé des formes citoyennes de production d’énergie. Les citoyens n’ont plus le rôle passif d’antan dans les services publics. Ils deviennent parties prenantes.

En ce qui concerne la France, il y a aussi beaucoup d’initiatives. Des villes comme Grenoble ou Rennes développent l’habitat coopératif, pour que les citoyens puissent être moteurs dans la construction de logements mieux adaptés à leurs besoins, plus écologiques et durables. À Paris, des initiatives de coopératives d’habitants existent. Enfin, dans le domaine énergétique, des coopératives de citoyens ont été organisées pour acheter l’énergie à des prix plus avantageux.

Aujourd’hui, des structures légales existent pour encadrer les coopératives d’habitants. Mais pour le reste, par exemple pour établir un nouveau contrat entre citoyens et territoire pour fournir des services publics, nous manquons de cadre juridique stabilisé pour l’instant. En France, c’est du cas par cas. Enfin, ces initiatives dans notre pays restent anecdotiques. Elles ne sont pas valorisées par la puissance publique, qui préfère traiter avec de grands opérateurs nationaux, avec lesquels elle peut plus facilement contracter sur l’ensemble du territoire.

Le cadre législatif français a effectivement vécu une évolution majeure. La loi PACTE, promulguée en 2019, a introduit une nouvelle définition de l’entreprise, en l’obligeant à prendre en compte les enjeux sociaux et environnementaux. Elle permet par ailleurs à l’entreprise d’inscrire une raison d’être dans ses statuts, « constituée des principes dont la société se dote pour le respect desquels elle entend affecter des moyens dans la réalisation de son activité ». Les fonds de dotation, créés en 2008, offrent également des outils pour mener des activités d’intérêt général. Ces réformes illustrent la prise de conscience selon laquelle l’organisation collective de nos aspirations ne relève plus exclusivement de l’État. Elle est désormais un objet de société.

Mais elles soulèvent aussi des ambiguïtés, s’accompagnant de dispositifs fiscaux à l’instar du mécénat. Une grosse partie des dons est défiscalisée, ce qui revient à orienter l’argent public vers le financement de priorités d’ordre privé. Un exemple : est-ce que la capitale a vraiment besoin d’être couverte de musées financés par des milliardaires, pendant que l’éducation et les universités manquent de moyens et sont dans un état déplorable ?

C’est pourquoi la notion de commun me paraît plus féconde que celle de public. Alors que le domaine public s’appauvrit, les biens communs catalysent les idées autour de la réappropriation collective. En Italie, la Commission Rodotà, du nom d’un professeur de droit privé, a proposé une définition juridique des biens communs, au-delà du droit public et du droit privé.

 L’idée centrale est simple : la propriété publique n’ayant rien apporté de spécifique par rapport à la propriété privée, il fallait refonder le lien de la collectivité avec les biens autour d’une nouvelle notion protégeant réellement l’affectation à l’exercice des droits fondamentaux. Ce professeur italien entend ainsi sauvegarder les biens communs par l’ordre juridique, notamment au bénéfice des générations futures. Quand les titulaires de biens communs « sont des personnes publiques, les biens communs sont gérés par eux et mis hors de portée du monde marchand ».

En résumé, il est temps d’arrêter de se focaliser sur la question public-privé. Chaque modèle a ses limites, ses avantages et ses inconvénients. L’enjeu est de mettre en place des institutions qui répondent à l’ensemble des besoins des parties prenantes et qui protègent les ressources.

En travaillant sur les coopératives de services publics, je souhaite promouvoir des services publics efficaces et inclusifs, où la place de l’usager serait repensée, active, favorable au bien-être de chaque communauté. Des écoles coopératives en Amérique latine ou en Europe du Nord, où l’on met à égalité enfants et agents publics, permettent d’aller au-delà des modèles actuels. Déjà, elles fonctionnent et les résultats obtenus sont très positifs sur le bien-être et les performances. À suivre…

• Le parcours de Thomas Perroud, sur le site de l’université Paris-Panthéon-Assas