La participation, une alternative aux promesses politiques intenables ?

J’avais commencé à étudier la dimension démocratique de la politique de la ville en France, avant de m’intéresser aux politiques urbaines des États-Unis dans la seconde moitié des années 1990. J’ai notamment mené une recherche approfondie sur un programme fédéral américain, les « Empowerment Zones ». Le contraste était très fort entre ce que j’avais observé en France et ce que je voyais aux États-Unis, où les processus me sont apparus beaucoup plus ouverts et participatifs, même si cette participation ne doit pas être idéalisée.

Au-delà de différences substantielles dans les conceptions démocratiques des deux pays, c’est le produit de toute une histoire des politiques urbaines. Les débuts présentent des similitudes : aux États-Unis, l’idée de participation a été une façon de prendre le contrepied des opérations de rénovation urbaine menées dans les années 1950 et 1960. Il s’agissait aussi de rompre avec l’approche classique du travail social, emprunte de paternalisme, même si les activistes des années 1960 en ont conservé l’idée de « la communauté » comme espace de mobilisation locale. En France, de façon parallèle, des mobilisations se sont également développées contre la rénovation urbaine, mais aussi et surtout autour de revendications portant sur le cadre de vie et l’humanisation des villes et des grands ensembles.

La principale différence est venue du lien établi, aux États-Unis, entre les luttes urbaines et le mouvement des droits civiques des Noirs. En France, les mobilisations des années 1960 et 1970 ont été essentiellement portées par des représentants de la classe moyenne blanche, éduquée, qui se proposaient d’agir dans l’intérêt du peuple – immigrés inclus.

Ce décalage se vérifie lorsque l’on compare les retombées du mouvement pour les droits civiques et celles de la Marche pour l’égalité et contre le racisme, vingt ans plus tard en France. Le mouvement des droits civiques a entrainé des transformations institutionnelles permettant de faire émerger une élite noire : les politiques « d’affirmative action », par exemple, ou encore le redécoupage des circonscriptions électorales permettant une meilleure représentation des minorités urbaines. À l’inverse, la Marche pour l’égalité n’a pas débouché sur une réelle promotion sociale et politique des minorités. Une partie de ses militants s’est trouvée absorbée par les pouvoirs locaux et nationaux, et ceux qui ne se reconnaissaient pas dans un jeu politique et institutionnel ne respectant pas leur autonomie se sont éloignés et, pour certains, radicalisés sur le plan idéologique.

En effet, alors que c’est un sujet légitime aux États-Unis, la question de la représentation des minorités entre difficilement dans le débat public français. Pourtant, une partie significative de la population française ne sent pas représentée politiquement, et se trouve exclue, à différents niveaux, des lieux de pouvoir. Mais ce sont des questions difficiles à poser en France car elles interrogent directement la fabrique des élites locales et nationales. Le système est très difficile à ouvrir, y compris sur le plan des représentations. Ainsi, quand les partis sélectionnent des candidats aux élections locales, ils choisiront des « représentants de la diversité » pour incarner le sport ou les politiques jeunesse, mais rarement l’économie et les finances… Sans parler du choix du maire ! L’ouverture aux minorités, davantage perceptible localement que nationalement, reproduit donc un certain nombre de stéréotypes – comme pour les femmes d’ailleurs.

Dans un autre registre, la gouvernance de la politique de la ville reflète aussi une forme d’infériorisation des minorités. Le fonctionnement des réunions de pilotage auxquelles j’ai pu assister en France et aux États-Unis est par exemple très différent. On voit tout de suite qui s’exprime, qui a du pouvoir, qui n’en n’a pas. Dans le cas français, le pouvoir est clairement aux mains du groupe majoritaire, blanc, qui décide de ce qui est souhaitable pour les autres, lesquels sont absents, structurellement, des espaces où se prennent les décisions. Alors que dans le cas américain, sur des programmes équivalents, les instances de pilotage sont très diversifiées racialement. On ne peut pas dire que les Noirs, en particulier, soient marginalisés dans les prises de décisions. C’est même souvent l’inverse, avec une plus forte représentation des Blancs au sein des équipes techniques que dans les instances de pilotage. La symbolique est forte car cela signifie que des Blancs travaillent pour des Noirs.

Cela renvoie d’une part à la crainte de ce que l’on appelle le « communautarisme », un mot qui n’existe pas dans les autres pays, mais aussi plus largement à notre définition de la citoyenneté.

Le communautarisme, c’est la suspicion que certains groupes cherchent à faire avancer un agenda ou des intérêts identitaires, en particulier liés à l’Islam. Mais il y a aussi l’idée, inscrite dans notre approche de l’intégration, que ces populations ne seraient pas « mûres » pour la citoyenneté, qu’elles ne seraient pas tout à fait « à la hauteur » de ses exigences. Pour elles, la citoyenneté nécessiterait un apprentissage, une pédagogie, un travail préalable de mise à niveau. C’est frappant lorsque l’on observe le rapport de certaines institutions aux femmes maghrébines qui seront, par exemple, appelées les « mamans » et ainsi renvoyées à la sphère domestique, alors que l’on prétend les émanciper, les arracher à la domination masculine ! Rappelons pourtant que dans les quartiers, en France comme aux États-Unis, les femmes sont souvent les fers de lance des mobilisations citoyennes.

Dans ce contexte, la question du droit de vote des étrangers aux élections locales porte un sens symbolique très fort, notamment pour les descendants d’immigrés qui y voient la possibilité de rétablir dans une citoyenneté pleine des parents que l’on a infantilisés.

Oui, on peut comprendre, dans ce contexte, les frustrations des habitants des quartiers face à un système qui a tous les dehors du paternalisme et du néo-colonialisme. On peut lui opposer ce qu’on appelle l’empowerment des populations concernées, mais ce serait une erreur de traduire ce mot par « capacité d’agir » : cela renvoie encore à cette idée de compétences qui feraient défaut, à une « mise à niveau » qui serait nécessaire. Faut-il avoir des compétences pour être un sujet démocratique ? Nous serions alors dans une démocratie capacitaire. Les élus eux-mêmes ne sont pas nécessairement compétents, que ce soit en aménagement, en économie, en culture…

Bien sûr, sur des points techniques précis, des citoyens ordinaires qui veulent s’impliquer dans des processus de prises de décision publiques peuvent avoir besoin de points de repère, afin de s’y retrouver dans le maquis des termes ou des procédures. Mais la démocratie ne peut s’en remettre aux seuls experts, fussent-ils habitants ou usagers de la ville.

Cependant, élargir le cercle des participants n’est pas évident, car la participation reste un processus élitaire. On le voit aussi dans les politiques urbaines américaines : seule une petite fraction de la population, généralement la mieux dotée en capital économique, social ou éducatif, s’investit réellement. Cette élite tend à son tour à monopoliser le pouvoir au détriment de la majorité. Afin d’éviter ces monopolisations, il faut mettre en place des procédures garantissant l’équité de la participation. Il s’agirait de prévoir des démarches spécifiques en direction des groupes habituellement éloignés de l’offre institutionnelle, mais aussi de construire le cadre et les thèmes de la participation de manière… participative. Cela pourrait prendre la forme de conférences de consensus, permettant de définir de façon pluraliste les procédures et les enjeux que l’on souhaite traiter.

Elle semble plutôt les esquiver. Loin des propositions ambitieuses du rapport Bacqué-Mechmache, la récente réforme de la politique de la ville n’a débouché pour l’heure que sur un outil : le conseil citoyen, prévu dans chaque quartier prioritaire et dont la composition et le fonctionnement sont placés sous le contrôle étroit des élus et de l’État. La formule du conseil citoyen s’inscrit en fait dans la continuité d’une démocratie participative reposant sur une offre octroyée d’en haut.

Un autre problème est que l’on continue de privilégier les dimensions techniques de la politique de la ville, en ignorant les interrogations plus profondes sur la distribution du pouvoir et la nécessité de contre-pouvoirs. C’est un des reproches que l’on peut faire à la concertation nationale engagée par François Lamy, ex-ministre délégué à la Ville. Cette concertation a été organisée autour d’enjeux techniques, dans un langage difficilement appropriable par le commun des mortels : « géographie prioritaire », « mobilisation des politiques de droit commun », « contractualisations », « péréquation financière horizontale et verticale »… Et au-delà des termes choisis, ce sont les finalités mêmes de la politique de la ville qui n’ont pas été mises en débat public : comment conçoit-on la place des quartiers et de leurs habitants dans la ville, comment déconstruire les inégalités qu’ils subissent..?

Au lieu d’être un levier d’interrogations essentielles, la politique de la ville se cantonne souvent à des questions de machinerie, d’outillage, de procédures. Ce fut particulièrement le cas avec l’ANRU qui, pour des raisons d’efficacité, a privilégié la notion de « programmes », verrouillant tous les choix et les dépenses pour une durée de 5 ou 10 ans, plutôt que celle de « projets », qui eux peuvent être ajustés, évoluer au fur et à mesure, en fonction des ressources ou des conditions nouvelles, mais aussi des implications citoyennes. La prise en compte du point de vue des citoyens a été perçue comme un risque au regard du calendrier des opérations de rénovation urbaine. Dans les premières opérations, en particulier, les destinataires véritables n’étaient d’ailleurs pas les habitants en place, mais d’hypothétiques nouveaux habitants. Il était compliqué dans ces conditions de faire participer les gens à un projet dans lequel ils étaient « de trop ».

Parmi différentes raisons, il y a la méfiance envers le conflit, alors qu’une démocratie devrait en principe permettre tout à la fois de produire du consensus et d’exprimer des intérêts divergents. Au final, ce sont les habitants les plus anciens, blancs et âgés, souvent investis dans le milieu associatif, qui conservent le monopole de la parole et de la représentation ; ceux que l’on surnomme « les habitants professionnels ». Dans ces conditions, la participation ne joue pas bien son rôle d’agrégation de la demande sociale. On observe bien, dans les réunions, quelques « coups de gueule », qui peuvent donner l’illusion que des points de vue contradictoires ont été exprimés. Mais il serait plus intéressant de reconnaître la diversité des intérêts particuliers et de permettre leur expression collective. Dans la politique de la ville, l’approche de la participation reste au contraire très individualisée, par peur de voir émerger des intérêts organisés en dehors de la sphère des élus et de l’État, et pouvant leur porter la contradiction.

Oui, mais cette notion d’intérêt général sert souvent d’argument d’autorité, qui réduit l’espace de la participation. Je l’ai vu clairement dans certaines municipalité, qui classent certains sujets ou projets dont elles ne souhaitent pas discuter dans la catégorie « intérêt général ». Il s’agit au fond de dire que certains sujets sont trop sérieux pour laisser les habitants s’en saisir. À cette vision de l’intérêt général fondée sur l’assentiment du citoyen à un projet que l’on présente comme fait pour lui, mais sans lui, on peut opposer une autre philosophie, qui consiste à construire l’intérêt général à partir de l’expression de la diversité des intérêts particuliers. Mais cela renvoie à une autre conception du citoyen.

On oppose implicitement aujourd'hui le citoyen à l’habitant, en sollicitant davantage ce dernier, au titre de son « expertise d’usage ». On reconnait que l’habitant possède un savoir, profane, qui peut être utile à la décision. Mais cette reconnaissance est à double tranchant, car en sollicitant les habitants en tant qu’usagers, on risque de les nier en tant que citoyens ayant vocation à délibérer sur les affaires de la Cité, et pas seulement sur le bout de trottoir en bas de chez eux. L’habitant-usager est ancré un micro-territoire, dans la subjectivité de son expérience. C’est celui que l’on va chercher pour améliorer le fonctionnement technique des services ou amender à la marge un projet de rénovation urbaine.

Au pôle opposé, le citoyen, c’est celui à qui l’on demande de faire abstraction de ses intérêts particuliers. Mais il est alors placé en concurrence avec les élus et se trouve donc souvent disqualifié. Nous devons réfléchir à une citoyenneté plus ouverte aux intérêts particuliers. Un citoyen qui ne serait pas seulement celui de Rousseau, détaché de son expérience concrète, mais qui serait reconnu en tant que porteur d’intérêts particuliers, sans pour autant lui dénier la faculté de prendre part à une décision touchant à l’intérêt général. Ce que j’ai vu dans les processus de développement communautaire aux États-Unis, c’est que les gens sont certes sollicités parce qu’ils sont porteurs d’intérêts géographiques, économiques ou raciaux, mais que l’on considère aussi qu’ils sont à même de s’en détacher, de déterminer qu’ils ont de commun avec les autres participants.

Cela renvoie à deux conceptions différentes de l’action politique. Le modèle traditionnel, auquel se réfère la plupart des élus, consiste à se faire élire sur un programme puis à être jugé, cinq ou six ans après, sur la réalisation de ces promesses. Mais les promesses n’étant jamais réellement tenues, on aboutit à une décrédibilisation de la parole politique. Les élus ont donc tout à gagner à ne pas se lier les mains avec des promesses à long terme, et à mettre l’accent sur la manière de produire la ville, collectivement, avec les citoyens. Cela n’empêche pas d’avoir des engagements précis sur certains aspects de la politique à mener. Les deux approches sont conciliables. Aujourd'hui, personne ne préconise un modèle purement autogestionnaire, dans lequel tout le pouvoir reviendrait à la base. L’enjeu, ici, est d’aménager la démocratie représentative. Ça ne change rien à la majorité des prises de décisions quotidiennes, qui sont d’ailleurs le fait des techniciens qui les préparent, au moins autant que des élus.

Pour retrouver l’adhésion des habitants, on a surtout pensé qu’il fallait réduire le décalage entre les promesses politiques et leur concrétisation. Un outil comme l’ANRU est fait pour réduire ce décalage, la rénovation urbaine permettant des réalisations visibles, rapides… Mais on n’a pas construit de cadre procédural dans lequel les différentes parties prenantes peuvent se mettre d’accord sur les fins de l’action. Faire travailler ensemble des citoyens, des techniciens et des élus en les considérant comme des partenaires égaux : cela reste à inventer en France.

Enfin, les enjeux de la démocratie participative ne se limitent pas à la fabrication d’un consensus local. Participer peut vouloir dire plus largement que l’on s’engage dans une lutte collective pour faire avancer des causes, dans le cadre d’un rapport de force. On retrouve ici la logique du community organizing, développée notamment aux Etats-Unis, qui vise à favoriser l’irruption des « sans voix » sur la scène publique, à les motiver et les mobiliser autour de causes destinées à faire progresser la justice sociale ou environnementale. Ce n’est pas la même chose que de faire appel à des individus et des groupes dans le cadre des politiques publiques, en faisant le pari qu’ils parviendront à surmonter leurs intérêts divergents pour résoudre des problèmes en commun.