Depuis 2010, l’indicateur conjoncturel de fécondité (ICF), qui peut s’interpréter comme le nombre moyen d’enfants qu’aurait une femme tout au long de sa vie féconde si les comportements de fécondité restaient inchangés, est en forte baisse. En 2025, selon les données de l’Insee, il s’élevait à 1,56 enfant par femme, soit bien en dessous du seuil de renouvellement des générations (2,1 enfants par femme).
Le nombre de naissances connaît également une forte baisse, qui s’accentue dans la période récente. En corollaire, au 1er janvier 2026, la part des jeunes de moins de 20 ans dans la population, 22,5 %, est quasi équivalente à celle des personnes âgées d’au moins 65 ans, de 22,2 %.
Tous ces indicateurs montrent que la France doit se préparer à un changement démographique durable. Les impacts les mieux mesurables en sont ceux sur le financement du système de protection sociale, porté en grande partie par les actifs et fondé sur la solidarité intergénérationnelle.
Mais ce changement ne sera pas non plus sans conséquences sur les équilibres financiers des collectivités locales ou encore sur leur gestion des emplois, des équipements ou de l’aménagement urbain. Porteur d’un potentiel bouleversement des modes de vie, il interroge in fine la capacité des territoires à s’adapter, voire à transformer cette dénatalité à une opportunité d’évolution des cadres de vie.
Les premières conséquences de la dénatalité pour les collectivités
Les conséquences sur le budget des collectivités territoriales dépendront en grande partie des modalités de répercussion par l’État de ses propres difficultés
Les premières conséquences de la dénatalité pour les collectivités locales sont financières. Les mécanismes en sont cependant moins directs que celles attendues sur le budget de l’État. Le récent rapport de la Cour des comptes décrit précisément ces dernières. Très schématiquement, la diminution du nombre d’actifs aura un impact sur le versement des cotisations sociales, mais également sur la croissance économique. La hausse du nombre de seniors laisse par ailleurs craindre une baisse de la consommation, les plus âgés tendant à conserver une épargne importante. En parallèle, les besoins en dépenses de santé, de prise en charge de la dépense et le montant total des pensions de retraite versées augmentent, contribuant à creuser le déficit de la Sécurité sociale.
Hors financement de projets spécifiques, les recettes des collectivités sont constituées des impôts locaux, des dotations de l’État, parmi lesquelles la dotation globale de fonctionnement (DGF) occupe une place importante, des recettes du domaine et des services. Les impôts locaux comprennent principalement la taxe d’habitation sur les résidences secondaires, les taxes foncières, la contribution économique territoriale versée par les entreprises, ainsi que des taxes — notamment des droits de mutation à titre onéreux ou de la taxe de séjour. S’y ajoute une part de l’imposition nationale compensant les transferts de compétences de l’État aux collectivités locales.
Ces impôts dépendent principalement du nombre de ménages et de logements, de l’activité économique et, dans une certaine mesure, du tourisme. L’enveloppe totale de la DGF est déterminée a priori, elle est ensuite répartie entre les collectivités selon la population qui y réside, avec des mécanismes de compensation permettant d’éviter l’inégalité territoriale. L’évolution du montant perçu par chaque collectivité dépendra donc de l’évolution comparée de sa population au regard de celle des autres collectivités. Enfin, les recettes des services et domaines varieront bien entendu selon le nombre d’utilisateurs.
Le poids de la dénatalité sur les recettes des collectivités est donc complexe. En particulier, l’assiette fiscale dépend du nombre ménage, mais aussi d’autres facteurs, comme la taille des logements ou la valeur des ventes immobilières. La part décroissante du nombre d’enfants et de jeunes aura un impact principalement sur l’utilisation des services, et donc sur les recettes issues de cette utilisation : la participation des ménages, mais également les prestations versées par les Caisses d’allocations familiales pour les services destinés à l’enfance et petite enfance, par l’État pour les équipements scolaires vont diminuer.
Dans un article récent, la Direction générale des Collectivités locales (DGCL) montre que l’indice de vieillissement de la population a néanmoins un faible impact positif sur les recettes des collectivités, probablement du fait d’une base fiscale plus élevée. Cependant, cet article compare les collectivités dans le contexte actuel. Or, la période récente montre que les dotations aux collectivités constituent souvent un facteur d’ajustement budgétaire pour l’État. Le déficit probable liée à la dénatalité risque donc d’être en partie répercuté sur ces dotations et subventions.
Enfin, les recettes de collectivités sont également liées à l’activité économique et aux emplois. La baisse de la population active contribuera ainsi à dégrader les finances territoriales.
Les conséquences de la chute de la natalité sur les dépenses vont principalement dépendre des choix des collectivités dans le maintien du niveau d’équipement et de services. En théorie, les dépenses pour les services aux enfants et aux jeunes devraient diminuer et celles pour les services aux personnes âgées augmenter. L’article de la DGCL conclut globalement à une hausse des dépenses d’investissement liée à l’indice de vieillissement, plus importante que la hausse des recettes.
Des conséquences sur l’emploi ; un risque de ne pouvoir répondre aux besoins de la population dans un contexte de dénatalité
L’emploi dans les collectivités territoriales ne sera pas épargné par la baisse du nombre d’actifs. Elle pourra d’ailleurs survenir plus rapidement que dans le privé. Selon l’édition 2024 du rapport annuel sur l’état de la fonction publique, l’âge moyen des fonctionnaires territoriaux était, en 2021, de 46 ans, pour 43 ans dans la fonction publique d’état et 41 ans dans le secteur privé. Parmi les fonctionnaires territoriaux, les plus âgés sont ceux de catégorie A.
À court terme, le nombre de départs à la retraite sera donc important, notamment au niveau des fonctions d’encadrement.
Ces départs sont d’autant plus inquiétants que la fonction publique dans son ensemble connaît de fortes difficultés de recrutement. En 2024, un rapport de France Stratégie alertait ainsi sur le manque d’attractivité des emplois proposés. L’analyse du choix d’orientation des étudiants indique par ailleurs qu’ils sont de moins à nombreux à s’orienter vers des filières conduisant à des emplois de fonctionnaires, aggravant encore la probabilité que ces difficultés augmentent à l’avenir. Les métiers les plus concernés sont notamment ceux de la santé et du social, et, dans les collectivités locales, ceux de citoyenneté, de l’éducation, de la culture et du sport.
La dénatalité diminuera les recrutements dans les filières de l’animation socioculturelle. Cette baisse ne compensera probablement pas la forte hausse de la demande dans le secteur médico-social lié au vieillissement de la population, avec le risque qu’à terme, le niveau de recrutement ne puisse permettre de répondre à l’ensemble de ces besoins.
Une réalité et des causes de la dénatalité qui interrogent les évolutions sociales
Les causes de la dénatalité, entre choix de vie et désirs d’enfants contrariés
Le choix de mettre ou non un enfant au monde repose sur des mécanismes complexes, entre rationalité et ressort intime. Analyser les causes de la dénatalité est donc un exercice incertain.
Les études sur le désir d’enfants reposent principalement sur des questionnaires auprès de la population. Les travaux de l’INED, sur la base d’une enquête conduite en 2024, concluent à une baisse du nombre d’enfants que les parents souhaitent avoir, sans réinterroger le désir de parentalité en lui-même. D’autres enquêtes, comme celle de l’UNAF ou encore de la Fondation pour l’Innovation politique, estiment que ce désir de devenir parents n’évolue que peu.
Au-delà du désir d’enfants, la baisse de la fécondité s’explique donc en grande partie par des contraintes empêchant ou pesant sur la réalisation de ce désir. L’objectivation de ces contraintes est difficile, cependant, plusieurs travaux, comme ceux de l’INED ou de l’UNAF déjà cités, mais également les auditions réalisées dans le cadre d’une mission parlementaire d’information de la conférence des présidents sur les causes et conséquences de la dénatalité convergent quant aux facteurs explicatifs. Les contraintes financières, l’environnement économique et social anxiogène, l’absence de perspective vers des trajectoires ascendantes et enfin, les difficultés de logements contribuent probablement dans une grande mesure à la dénatalité.
Des causes plus structurelles liées aux évolutions sociétales
Pauline Rossi, dans son ouvrage Le déclin démographique, une urgence économique, avance des explications ancrées dans l’évolution de notre modèle de société. Les causes de la baisse de la fertilité sont ainsi à relier à des choix sociaux fondamentaux. Le choix de la fraternité et de la socialisation des risques ont dissocié nécessité d’avoir des enfants et garantie de prise en charge lors de la vieillesse. Les choix de l’égalité et de l’émancipation des femmes ont permis aux femmes d’être autonomes financièrement, d’être sécurisées et d’avoir un statut social indépendamment de leur rôle de mère. Les choix de la liberté et de l’affaiblissement de l’institution du mariage, ou plus globalement, le choix de ne pas se mettre en couple, ont contribué à diminuer le nombre de naissances. Enfin, le choix de la qualité et de l’investissement parental suppose un temps accru consacré à chaque enfant, au détriment des possibilités de familles nombreuses.
La lutte contre la dénatalité s’inscrit alors dans un paradoxe, car elle supposerait une remise en cause de ces piliers.
Cependant, une lecture complémentaire à celle de l’autrice peut être proposée. D’une part, les orientations décrites n’ont pas encore été totalement concrétisées. L’émancipation des femmes, par exemple, se heurte encore aux inégalités salariales et au surinvestissement féminin dans les tâches ménagères, contribuant à affaiblir le désir de maternité. D’autre part, le choix de la liberté a également comme conséquences une individualisation au détriment de la solidarité. Or, la solidarité envers les jeunes pour améliorer leur niveau de vie et leurs conditions de logement, et envers les femmes, pour concilier vie familiale et vie professionnelle, sont des clefs de la résolution de ce paradoxe.
Une baisse tendancielle de la natalité compatible avec des périodes de forte natalité
La dénatalité semble être désormais un phénomène ancré dans le temps : la chute du nombre de naissances et de l’indicateur de fécondité est continue depuis 2010 et les indicateurs socio-économiques, en partie à l’origine de la dénatalité, ne permettent pas d’espérer une inversion de cette tendance. Cependant, elle ne sera probablement pas linéaire. Une des explications au faible taux de fécondité est liée au report de l’âge des mères à la naissance du premier enfant : selon l’Insee, il était de 29,1 ans en moyenne en 2023. Il a augmenté de 5 ans depuis 1974.
Le faible nombre de naissances une année donnée pourra donc être partiellement compensée par ce report les années suivantes. Ce nombre dépend également du nombre de femmes en âge de procréer l’année considérée : les fluctuations du nombre de naissances par le passé vont donc provoquer une fluctuation du nombre de naissances dans les années à venir. Les démographes Sandra Bree et Didier Breton montrent ainsi que les projections du nombre de naissances jusqu’en 2050 obéissent à des cycles pluriannuels, dont l’amplitude tend néanmoins à décroître avec le temps.
Enfin, la réalité de la décroissance du nombre de naissances et de l’évolution de la structure de la population est très hétérogène. L’Agence nationale de Cohésion des Territoires, dans l’édition 2021 de son observatoire des territoires, montre comment les dynamiques peuvent être très différentes selon les départements et l’appartenance des communes aux aires d’attraction des grandes métropoles. Les effets de la chute de la natalité au niveau national n’auront donc pas les mêmes impacts, du moins à court et moyen termes, pour toutes les collectivités.
Des constats qui conduisent à une réflexion globale et transversale sur la stratégie à adopter par les collectivités
Un difficile dimensionnement des services
Les stratégies d’adaptation des collectivités territoriales permettant à la fois de compenser la diminution probable des recettes sans aggraver la dénatalité sont alors complexes.
La première adaptation à de moindres recettes est bien entendu la diminution des dépenses. Le nombre de naissances étant en baisse, la tentation est importante de réduire l’offre de services à destination des enfants et des jeunes : places dans les établissements d’accueil du jeune enfant, dans les accueils de loisirs et périscolaires, dimensionnement des services de Protection maternelle infantile (PMI) ou de ceux de l’Aide sociale à l’Enfance (ASE), les marges de manœuvre sont a priori nombreuses.
Cependant, ces services sont actuellement sous tension : au niveau national par exemple, en 2023, dans le cadre du Service public de la petite enfance, il avait été estimé à 200 000 le nombre de places manquantes dans les crèches. La baisse de la natalité ne compense pas le faible taux de couverture par les accueils collectifs. Le manque de moyens de l’ASE et, en lien, sa faible capacité à assurer à terme l’intégration sociale et professionnelle des enfants qu’elle accompagne, sont fréquemment dénoncés.
La diminution du nombre de places dans ces services est par ailleurs peu réversible : dans un contexte où le nombre de naissances est soumis à des variations importantes selon les années et où les prévisions au niveau local peuvent être difficiles, le risque d’augmenter les tensions existantes sur l’offre s’avère élevé.
Surtout, le manque de services pour les enfants et les jeunes, ainsi que le coût de ces services sont des facteurs pouvant freiner les ménages dans leur choix de parentalité. Les diminuer pour faire face à la dénatalité contribuerait in fine à aggraver le phénomène.
La baisse du nombre d’enfants constituerait alors une opportunité pour améliorer la qualité des services plutôt que pour servir une baisse des dépenses, avec des impacts positifs de long terme sur le développement des enfants, leur santé et leur insertion sociale.
Des scénarios d'adaptation permettant de soutenir la natalité
L’enjeu pour les collectivités territoriales dans leur adaptation à l’effondrement de la natalité est donc de construire des stratégies dans lesquelles la dénatalité est une opportunité pour adapter les villes à une structure démographique en évolution, tout en soutenant la natalité. Or, les mesures centrées sur les populations dont le nombre augmente, et notamment les seniors, risqueront à terme d’aggraver la dénatalité et les inégalités entre générations. En ce sens, l’adaptation suppose une attention particulière portée aux jeunes.
Sur l’accès à l’emploi en premier lieu : les besoins en recrutement des collectivités, qui risquent de s’accroître dans les années à venir sur les métiers déjà en tension du secteur médico-social, pourraient être pensés pour soutenir l’insertion professionnelle des jeunes et leur fournir des perspectives de revenus suffisants et stables. Il s’agirait donc de valoriser ces métiers, financièrement, socialement, ainsi qu’en matière d’autonomie, de conditions de management, de possibilités d’évolution et de qualité de travail.
Sur le logement ensuite. Julien Damon montre que l’effet de renforcement de la dénatalité existe également dans ce domaine : l’accès à un logement autonome d’une taille suffisante a un impact sur la décision de devenir parents, mais la baisse à venir du nombre d’actifs diminuera la Participation des Employeurs à l’Effort de Construction (PEEC ou communément 1 % logement) et donc le financement du logement et, finalement, l’offre accessible pour réaliser le désir de parentalité. L’auteur plaide dans ce contexte pour réserver aux jeunes ménages une part importante d’une offre de logements pensée pour répondre à leurs besoins spécifiques.
Sur la participation des jeunes à la vie démocratique en dernier lieu. Un des freins à un rééquilibrage de la solidarité entre les générations envers les jeunes est probablement leur faible implication électorale. La diminution de leur nombre au regard de celui des plus âgés risque à l’avenir d’accroître ce déséquilibre dans le corps électoral inscrit.
Le géographe et politiste Marc Rousseau invite par exemple à considérer le déclin des villes comme une opportunité pour reconstruire un espace urbain pensé pour les classes populaires, expérimentant des politiques de décroissance comme voie de transition écologique et permettant une plus grande implication démocratique de ses habitants. Prévoir des instances de participation, des lieux d’échanges, d’écoute attractifs pour les jeunes, les associer à la vie de la cité permettrait, dans ce contexte, d’intégrer leurs besoins et leurs aspirations aux décisions politiques.
Cette attention particulière portée aux jeunes laisse ouverte la question du financement, dans un contexte de baisse probable des dépenses, avec, en lien, l’interrogation récurrente de la place du secteur privé dans l’exercice des missions de service public (petite enfance, services aux personnes âgées, santé, éducation) d’une part, celle du consentement à l’impôt d’autre part.
Enfin, ces évolutions sont indissociables des autres bouleversements en cours et à venir : ceux liés à la transition écologique et à l’adaptation aux changements climatiques, mais aussi ceux liés au développement de l’intelligence artificielle et à ses impacts, pour l’instant uniquement spéculatifs, sur l’emploi. Penser ensemble ces bouleversements permet de transformer les risques en opportunité : le déclin démographique comme expérimentation de décroissance, l’essor de l’IA comme possibilité de revaloriser les métiers qu’elle ne pourra remplacer, ceux du soin aux personnes.
