Marronnier des discours de politique générale, la « décentralisation » est devenue ambiguë. Décentralisation porte en effet l’idée d’une déprise progressive par l’État central de ses prérogatives au bénéfice des collectivités territoriales. Loin s’en faut : selon l’Association des Maires de France ou l’assemblée des Départements de France, une tendance re-centralisatrice est à l’œuvre, et le titre de la circulaire préparant la prochaine réforme en est l’illustration : « Nouvel acte de décentralisation ou de déconcentration ». À noter : cette formulation implique de saisir que déconcentration et décentralisation entretiennent une relation dialectique. Si la seconde s’est historiquement affirmée dans un dialogue avec l’autorité préfectorale, représentante de l’État, la première se comprend avant tout comme le transfert sur les territoires des moyens d’application de décisions gouvernementales, sans autonomie ni partage de pouvoir.

L’époque serait donc à une primauté du régalien par rapport à la légitimité gagnée lors de scrutins locaux. Revenons un peu sur cette trajectoire. Dès 2014, l’État cherche à maîtriser les dépenses des collectivités territoriales en baissant sensiblement leur dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette contribution au redressement des finances publiques, sera remplacée en 2017 par une contractualisation plus contraignante, les contrats de Cahors alors dénoncés comme une « mise sous tutelle » des collectivités.

Après 2017, la stratégie de maîtrise des dépenses ayant montré ses limites, l’État change de logique et met en place un contrôle sur les recettes. Ainsi, les impôts locaux, sur lesquels les collectivités territoriales avaient un pouvoir de taux (CVAE, Taxe d’Habitation), sont supprimés et compensés par un reversement de parts de TVA.

En dépit d’un Acte III de la décentralisation entre 2014 et 2015 (Loi MAPTAM et Loi NOTRe) qui n’a finalement pas vu de transfert de compétence important de l’État aux collectivités territoriales, mais plutôt une clarification des compétences de chaque échelon, la tendance semble plutôt à une recentralisation, notamment budgétaire.

Et si, pour rebattre les cartes de la décentralisation, il fallait sortir des échanges croisés de compétences, ou de la course à la clause générale de compétence, et multiplier les cartes du territoire pour prendre en compte son épaisseur, spatialiser les questions ? Ajouter à la carte administrative présentant 18 régions (dont 13 métropolitaines) et 101 départements une carte des bassins versants, géologique, des massifs montagneux, des régions naturelles, des couloirs de migration, etc.Très loin de la tradition homogénéisatrice de la France, la lecture biorégionale permet de repenser la décentralisation à nouveaux frais.

C’est la proposition de Mathias Rollot et Martin Schaffner dans l’ouvrage Qu’est-ce qu’une biorégion ?, paru en mai 2024 et illustré par Emmanuel Constant. Leur proposition ne dessine pas un nouvel échelon, mais déplace l’angle : partir des milieux plutôt que des découpages.

La république unificatrice : Une décentralisation enchâssée dans le paradigme de l’aménagement

Depuis la Révolution, la France s’est construite sur un territoire conçu comme homogène et rationalisé, redécoupé pour assurer l’égalité administrative et la diffusion uniforme de l’autorité nationale. La décentralisation s’inscrit dans ce cadre : elle distribue des compétences dans un espace préalablement standardisé, pensé depuis le centre.

Dans les années 1950–1970, l’État aménageur consolide cette logique par une planification modernisatrice fondée sur la croissance, les infrastructures et les zonages, dont la DATAR est un symbole. À partir des années 1990–2000, ce modèle se recompose : l’aménagement du territoire devient aménagement des territoires, sous l’effet d’un référentiel compétitif (attractivité, métropolisation, « taille critique ») qui met les collectivités en concurrence.

La décentralisation s’est ainsi enchâssée dans deux paradigmes successifs, unificateur puis compétitif qui, dans les deux cas, appréhendent le territoire depuis le haut comme objet à conformer à une vision d’ensemble. Reste alors une question : cette orientation demeure-t-elle plausible, ou faut-il refonder la décentralisation à partir d’un « local » repensé, non plus seulement en termes administratifs, mais politiques et géographiques ?

Subsidiarité, biorégions et communs : vers une gouvernance de la transition des territoires ?

L’idée biorégionale que défendent Rollot et Schaffner vise justement à ne pas penser les modalités de gouvernances depuis la carte, mais depuis le territoire. C’est dans la décennie 1970, qui a vu le premier Sommet de la Terre à Stockholm, que la biorégion fait l’objet d’un développement conceptuel florissant. Le terme était bien présent dans la contre-culture américaine, mais c’est en 1976 qu’il éclot dans un article : « Réhabiter la Californie ». Kirckpatrick Sale publiera en 1985 le manifeste du mouvement.

Loin de la surface projetée sur une carte et disponible aux projets humains, le biorégionalisme considère le territoire comme un milieu, constitué de multiples « couches » sensibles et affecté de nombreuses agentivités. De ce point de vue, la biorégion ne saurait trouver de définition précise et définitive. Elle n’est ainsi pas rabattable sur l’écorégion ou sur le biome, n’est pas non plus réductible à un bassin versant, mais elle affirme son caractère interscalaire, d’outil de spatialisation des problèmes, et donc fonction de ceux-ci. Ainsi, s’il n’est pas de manière « bio-régionale » d’habiter le territoire, il est une critique biorégionale des modes d’habiter.

Un quiz biorégional, présenté dans l’ouvrage et publié par la revue Topophile permet de mesurer l’écart important qu’il y a entre vivre quelque part, à la manière des modernes (l’aménagement du territoire en vue de son exploitation humaine), et habiter un lieu. Qui est encore capable de retracer « le chemin de l’eau de la pluie à (son) robinet » ? D’indiquer « de quelle direction viennent généralement les tempêtes hivernales » ?

Politiser des institutions existantes ?

Quelles institutions dès lors pour gouverner quel territoire ? En multipliant les échelles pertinentes, une approche biorégionale implique d’autres formes administratives, donc une autre architecture institutionnelle. Plutôt qu’un édifice uniforme pensé depuis le centre, il s’agit de co-construire une morphologie institutionnelle en nappes imbriquées. De multiplier les « buts » à atteindre plutôt que d’enrégimenter les échelons décisionnels dans la réalisation d’un objectif de développement ou de compétitivité. D’accepter que des intérêts hétérogènes (arboriculture, pétrochimie, riverains) soient co-légitimes à l’échelle d’un même fleuve.

Il s’agit donc de faire entrer dans le champ politique, de politiser, des institutions pour l’heure administratives, comme les agences de l’eau chargées de gérer la ressource en eau à l’échelle d’un bassin hydrographique, les commissariats de massif pour les chaînes montagneuses, les syndicats mixtes ouverts gérant par exemple les parcs naturels régionaux.

En réinterprétant les échelles, ces nouveaux territoires dépassent le cadre national (les massifs montagneux ou les fleuves transnationaux) et impliquent une gouvernance dépassant l’État-nation. Ils deviennent des outils de réinvention de la citoyenneté et constituent de nouveaux « démos » sur lesquels fonder une démocratie, soutient Alberto Magnaghi. Qui est légitime à décider ? À quel titre ? Quel rapport à ce milieu lui confère un rapport souverain ?

Habiter plutôt qu’aménager

La reconnaissance de ces autres manières d’habiter et d’agir sur la Terre ne transforme pas seulement les pratiques de conception ; elle engage une redéfinition de la décision elle-même, de ses porteurs et des collectifs qu’elle institue. Mais quelle traduction politique à une telle pluralisation du monde ? Quel « Kratos » pour ces nouveaux « Démos » ?

Elinor Oström et sa théorie des communs ouvrent une voie de réponse à ces interrogations. Là où la recentralisation et ses tenants mettent en avant une efficacité de l’action publique centralisée, une capacité à atteindre « Un » but, l’approche biorégionaliste vise à l’inverse à multiplier « les » buts, et donc les sphères décisionnaires. À partir des acquis écologiques, réinventer la subsidiarité, horizontale, biorégionale, qui se marierait parfaitement avec l’approche des communs, qui place les volontés et puissances individuelles au service d’une ressource ou d’un but vers lequel des intérêts convergent.

Les communs ne relèvent pas d’un idéal abstrait, mais d’un mode de gouvernement situé, articulant une communauté d’usagers, une ressource délimitée, des règles d’usage co-produites et des mécanismes internes de contrôle. Ils constituent ainsi un régime institutionnel pluraliste, mieux à même de composer avec la complexité écologique que des dispositifs centralisés ou strictement concurrentiels.

Depuis les années 2000, cette approche s’est affirmée à travers des expériences concrètes (eau comme bien commun, foncier agricole et fiducies foncières, communs numériques comme Linux ou Git et urbains, politiques alimentaires territoriales) souvent développées dans les interstices de la décentralisation, parfois avec l’État, parfois face à lui. Les communs proposent une capacité d’agir localement dans la durée, fondant une subsidiarité ajustée aux flux écologiques et évolutive dans le temps. Ils offrent ainsi un critère opératoire de la décision : trancher là où les conséquences se font sentir et où les savoirs sont situés.

La biorégion, de l’utopie militante à la rationalité efficiente ?

De récents mouvements sociaux (Zad de Notre-Dame-des-Landes, lutte contre les mégabassines, l’A69, ou le Lyon-Turin) ont posé un contexte de contestation de l’aménagement du territoire et de ré-interrogation des fins poursuivies. De même, les conflits d’usages apparaissent comme l’un des défis de demain, à l’aune d’une transition écologique qui bouscule la notion d’acceptabilité sociale, a fortiori lorsque les paysages sont en jeu. 

Face au dépassement des limites écologiques (overshoot), on observe une convergence entre biorégion et communs. Elles se basent sur la question de l’échelle et de la participation des acteurs, c’est-à-dire l’échelle qui permet de saisir les rétroactions : « Les gens ne polluent pas ni ne détruisent sciemment les systèmes naturels desquels dépendent leur vie et leur moyen d’existence (…) pas d’avantage qu’ils ne tuent des espèces entières s’ils sont en mesure de voir qu’elles sont importantes dans le fonctionnement de leurs écosystèmes », écrit ainsi Kirkpatrick Sale. Le manifeste d’Énergie de Nantes témoigne bien de ce renversement que constitue l’attelage « communs-biorégion » en revendiquant la constitution à la fois d’un commun comme mode de production, mais aussi comme moyen d’action et d’organisation, c’est-à-dire d’un service public, institué par les personnes qui en ont besoin.

Certes issu d’une histoire militante, le biorégionalisme est aujourd’hui réinvesti par des acteurs issus des communs intégrés au marché. L’exemple des communautés d’énergie (loi n° 2019-1147), à l’instar de Nantes, agit comme un point de levier pour transformer nos rapports au monde, pour prendre conscience du métabolisme urbain. Ainsi dans la lignée des travaux de Fanny Lopez, l’énergie et ses infrastructures sont devenus des sujets de préoccupation politiques. Qu’il s’agisse de déterminants du vote, ou d’objets de réappropriations, on en lit des traductions dans le municipalisme énergétique défendu lors du festival La Machine dans le Jardin, ou dans le Petit Manuel de Démocratie énergétique.

Décentralisation — Recentralisation : Futurs mineurs ou adaptation ?

La recentralisation, dans son argumentaire, s’alimente des contraintes budgétaires de l’État et d’un procès en « inefficacité » du public, qui sert souvent de raccourci, alors même que la supériorité du privé est loin d’être évidente dès que l’on compare objectifs, coûts complets et résultats. Elle a aussi pour effet politique de déplacer la discussion : plutôt que d’interroger les citoyens sur les fins et les arbitrages, elle reconduit une logique de gestion cherchant une solution homogène, pilotable d’en haut. 

Si le mouvement biorégionaliste français n’est pas encore cité dans le débat public à propos de la décentralisation, il a une actualité éditoriale certaine, de l’architecte Mathias Rollot, au philosophe Thierry Paquot, de l’historien Sebastien Marot, à la journaliste Agnès Sinaï, des éditions Wildproject et Terre urbaine à la revue Topophile. De là à lui prêter un avenir institutionnel ?

Comme le sous-entend le titre d’un travail des étudiants de l’ENSA Lyon, sous la direction de François Nowakowski et l’Atelier Commun « La biorégion en projets. Penser les futurs possibles d’une vallée ardéchoise », le biorégionalisme ne vise pas forcément une traduction institutionnelle, mais plutôt à rendre possible dans les années à venir des futurs mineurs, à pluraliser l’avenir pour agir comme une logique d’organisation des projets plus que comme une échelle de décision.