Olivier Jaspart, juriste spécialiste de la décentralisation : « Il s’agit d’envisager la politique publique partagée comme un bien commun »

Dans mes réflexions sur le droit administratif des biens communs, j’en suis arrivé au point où je constate que le déploiement contemporain des politiques publiques ne se fait plus en termes de décentralisation ou de déconcentration. Le mille-feuille institutionnel oblige désormais plusieurs collectivités à travailler ensemble sur une politique publique globale, car elle dispose chacune d’une partie de la compétence permettant de réaliser cette politique.

Aussi, j’en viens à la définition d’un commun politique qui est bien différent d’une politique commune. En effet, dans une politique commune, une administration publique regroupant plusieurs collectivités, comme un EPCI, est en charge de politiques communes entre ces collectivités. Elle est en charge de l’administration d’une ou plusieurs compétences exclusives dans le cadre d’une mutualisation des moyens et des services.

Un commun politique vise à définir une action coordonnée entre différentes collectivités, disposant chacune de leurs propres compétences, mais nécessitant leur collaboration pour préserver de concert le bien commun. Par exemple, la compétence « voirie » peut être une politique commune au sein d’une Métropole.

Toutefois, un Plan Air Climat Énergie territoriale, dans sa composante gestion de la pollution routière, bien que défini au sein de la Métropole, doit être décliné par différentes instances publiques, que sont les conseils municipaux, les maires, le préfet et, le cas échéant, le président du Département. Il en résulte que, pour être convenablement efficace, il faut que chaque niveau de compétences se complète et participe, en Communauté, à la préservation de la qualité de l’air.

Le commun politique doit s’envisager, non plus comme un territoire sur lequel s’exercent des compétences de plusieurs niveaux de collectivités ou d’acteurs, mais comme un territoire sur lequel plusieurs administrations partagent une obligation de redevabilité à l’égard des citoyens, en vue d’assurer l’exercice effectif de leurs droits. Il s’agit d’envisager la politique publique partagée comme un bien commun.

Le but est ici de déployer à l’échelle d’un territoire donné, celui d’une commune, un accord de principe entre toutes les administrations gestionnaires pour veiller à ce que l’ensemble de leurs actes garantissent l’épanouissement des droits des citoyens. Il ne s’agit pas, à proprement parler, d’une charte territoriale, mais sur la base d’une telle charte et d’un droit négocié, les administrations pourraient définir un nouveau cadre d’actions.

Dans le rapport des Juristes embarqués de 2021, j’avais constaté l’existence d’une « molécule contractuelle ». Dans le cadre d’un Commun politique, la mise en place d’un tel maillage contractuel connexe par l’ensemble des membres de la Communauté d’usage peut aboutir à l’achèvement d’une sorte de « molécule contractuelle ». 

Chacun des membres aurait conclu avec chacun des autres membres une série d’actes et de conventions dans lesquels ils s’obligent mutuellement à interagir dans le cadre de leurs obligations contributives à l’égard du Commun. Dans un tel cadre, si une partie A à la molécule contractuelle envisage de se retirer d’une convention qu’elle a conclu avec une autre partie B, les autres partenaires contractuels de A, dans le cadre d’autres conventions conclues notamment avec cette autre partie B, pourraient être amenés à l’en dissuader, ou à entreprendre des actions en réponse à l’égard de cette intention. Ainsi, la vocation de cette molécule contractuelle vise à maintenir un équilibre, une stabilité, entre chacune des parties liées par une multitude de conventions les unes aux autres. 

Remettre en question une de ces conventions, soit par un partenaire de la molécule contractuelle, soit par une personne extérieure à celle-ci, reviendrait à remettre en question l’ensemble de la stabilité contractuelle de l’ensemble du réseau contractuel. Il n’y a pas de contrainte à proprement parler, puisque chaque partie agit dans les limites de son périmètre. Toutefois, il y a une synergie qui se met en place pour atteindre des objectifs communs.

Les « Conférences territoriales », « Conventions territoriales de gestion » et autres « Pactes territoriaux » sont autant d’exemples de la nouvelle « gouvernance territoriale » à l’œuvre. Les collectivités partenaires identifient, à l’issue d’un diagnostic partagé, la nécessité de conduire une politique publique coordonnée. Elles vont donc instituer un Commun politique sous la forme d’un projet territorial spécifique et se répartir les missions sur la base de leurs compétences.

Cela peut aboutir au partage d’un commun financier, comme dans le cadre d’une convention territoriale de gestion en politique de la petite enfance. L’obligation de présenter un bilan et de faire une évaluation selon des indicateurs prédéfinis peut aussi être un élément marquant de la synergie entre les collectivités. Toutefois, le projet de territoire ne peut pas être totalement défini comme « un projet ». En effet un projet a une finalité. Il est basé sur trois étapes : un début, une fin et une évaluation.

Compte tenu du fait que, s’agissant de l’accomplissement de missions d’intérêt général, les collectivités publiques sont tenues de les réaliser. Cela relève du principe de continuité du service public. L’évaluation d’un projet de territoire ne portera donc pas sur la nature de la prestation, mais sur les conditions d’organisation du service. Le bilan du projet ne repose alors pas sur son objet, mais sur les modalités de sa mise en œuvre.

La difficulté porte justement à ce que ces projets territoriaux ne sont pas présentés ni promus par les pouvoirs publics comme des communs (politique). Par exemple, le projet territorial de gestion de l’eau est présenté par la circulaire comme un instrument permettant à une communauté d’usage de l’eau, sur base d’un diagnostic préalable et consensuel, de définir des règles de gestion de la ressource en eau dans l’intérêt de l’ensemble des parties prenantes, de leur permettre de s’engager à des actions et/ou sans attendre de réciprocité pour assurer l’équilibre dans la durée de la ressource, tout en respectant les écosystèmes et en anticipant les changements climatiques.

Or, tel qu’appliqué sur le terrain, c’est juste un dispositif obligatoire pour permettre aux porteurs de projet de toucher une subvention pour la construction d’une mégabassine. Alors que ce projet de territoire pourrait tout à fait reconfigurer la planification de la gestion de l’eau, il n’est conçu que pour permettre de remplir des indices sur un tableur ministériel.

Le projet alimentaire territorial doit ambitionner d’approcher les producteurs, les transformateurs, les distributeurs, les collectivités territoriales et les consommateurs et à développer l’agriculture sur les territoires et la qualité de l’alimentation (article L1 du Code rural). Or, il n’est pas pensé comme un commun, mais comme une contrainte au pire, au mieux un plan de transformation de la chaîne de valeur.

Ces dispositifs, qui doivent associer directement les publics concernés à la prise de décision, deviennent des instances les éloignant davantage. Il est nécessaire de repenser, non pas ces dispositifs, mais leur doctrine d’emploi pour aboutir à leur pleine effectivité comme commun politique.

L’État unitaire dispose d’une doctrine d’organisation administrative territoriale héritée du Premier Empire. La République décentralisée telle que nous la connaissons ne date que des années 1980. L’équilibre recherché depuis 40 ans n’est toujours pas atteint entre un État central et des collectivités territoriales. La preuve en est que depuis lors, tous les 2-3 ans, le législateur se sent obligé de revoir le mécanisme des transferts de compétences. La perspective demeure toujours la même, une subsidiarité par type de collectivités : une collectivité est propriétaire d’une série de compétences exclusives.

Comme cela n’a pas marché, l’État a bricolé en instituant le « chef de filat », puis les « conférences territoriales » depuis 20 ans pour pallier l’échec de cette promesse de la décentralisation. Le Constituant de 2003 a d’ailleurs reconnu cette notion en renvoyant à la loi le soin de désigner le niveau de collectivité en charge de la coopération par domaine de compétences. Depuis 10 ans, le développement des collectivités à statut particulier laisse poindre cependant une nouvelle forme de décentralisation « à la carte », basée sur une expérimentation initiale, puis une pérennisation des dispositifs.

La République a connu historiquement, brièvement et formellement, deux autres formes d’organisations de l’État unitaire. La Constitution « jacobine » de 1792 renvoyait le pouvoir exécutif aux assemblées primaires d’électeurs, les ancêtres des conseils municipaux. La Commune de Paris envisageait une fédération de communes autonomes au sein de l’État unitaire. Cela laisse une grande liberté dans la vision d’un État unitaire décentralisé…

À mon sens, il faudrait revenir à la possibilité d’instaurer des lois-cadres de la décentralisation, permettant de définir les missions de l’État au service des collectivités territoriales et les modalités de leur déclinaison. Ces lois pourraient être sectorielles (environnement, aménagement du territoire, sécurité publique, scolaire, jeunesses, petite enfance, santé…). Comme les lois de programmation, elles viendraient poser de manière pluriannuelle les crédits nécessaires qui seront alloués sur le terrain. On ne serait plus dans l’expérimentation classique, mais réellement, les collectivités concernées disposeraient de la libre administration pour définir en commun la déclinaison d’une politique publique.

Opérationnellement, des assemblées d’administrations compétentes pourraient s’y fédérer pour créer un « projet territorial de mandat » de 6 ans, la durée du mandat de la collectivité cheffe de file. L’État territorial, les communes, les EPCI, les départements et les Caisses primaires ou départementales de la Sécurité sociale constitueraient le noyau principal de déclinaison de ces lois-cadres. Les Régions et autres administrations spécialisées seraient associées le cas échéant, au vu de la politique publique à mettre en œuvre.

Les objectifs de chaque collectivité seraient posés dans le cadre d’un diagnostic partagé. Chaque collectivité, selon ses compétences, sera ainsi encouragée à travailler dans ses limites à l’accomplissement d’une politique publique. Charge aux autres d’œuvrer dans leurs domaines en la matière. On annule la mise en concurrence des territoires. Chacun partage une partie de la solution et ne peut être à lui seul à l’origine de la solution.

À l’issue d’une période de réelle évaluation par le Sénat, avec l’aide des Chambres régionales des comptes, le gouvernement adressera un bilan au parlement et un débat sur la base de l’article 50-1 sera engagé, permettant de connaître les orientations politiques de la nouvelle loi-cadre ou d’une loi qui viendrait généraliser ou prolonger les résultats du projet territorial de mandat.

La confiance doit revenir, de même que les financements pérennes. Bien sûr, certains secteurs sont totalement sous la responsabilité d’un unique niveau de collectivité. Aussi, dans ce cadre, la loi-cadre serait un outil inopérant.

Il y a bien sûr une dimension politique locale à ne pas sous-estimer. Également, le droit électoral doit jouer un rôle certain. Par exemple, Toulouse a dépassé les 500 000 habitants, mais ne bénéficie pas du statut « PLM » avec des arrondissements alors que Lyon ne la devance que de 30 000 habitants. La démocratie infracommunale est ainsi très peu reconnue par le législateur alors que, que ce soit en zone rurale ou urbaine, il y a un vrai besoin de proximité et d’action commune sur le terrain.

En réalité, je pense aussi que nous arrivons au bout du modèle de la décentralisation à cinq niveaux (Sécurité sociale, Régional, départemental, intercommunal, communal). Chaque niveau de collectivités est en crise et l’État ne sait pas comment les orchestrer.

La solution simpliste réside en la collectivité à statut particulier (CSP), qui permet de fusionner au sein d’une même institution les compétences de ces cinq niveaux en tout ou partie, mais cette solution crée un déséquilibre et une focale au parlement sur l’organisation d’une ou deux CSP, permettant à l’État central de s’immiscer davantage dans l’écosystème politique et institutionnel local. Est-ce vraiment au gouvernement ou au parlement de savoir si Paris doit avoir 20 arrondissements ? Alors que, pour les communes nouvelles, celles-ci sont libres de maintenir les communes déléguées ou d’en fédérer ou de les supprimer. Pourquoi un tel niveau de détail pour les grandes communes et une si grande lacune pour les plus petites ?

Par ailleurs, ni les élus ni les administrateurs de l’État ou de la territoriale n’ont le temps ou l’imagination pour un modèle alternatif. La mise en concurrence des territoires entre eux par les appels à projets. Les pénuries massives de deniers publics et les procédures les plus absurdes les unes que les autres prennent tout le temps et les bonnes volontés des agents. En outre, la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics et les menaces de sanctions financières achèvent de tétaniser les décideurs publics locaux.

Je pense que l’ensemble des outils juridiques existants sont sous-utilisés parce que jugés risqués par les élus et les services instructeurs. L’État a organisé une gouvernance par les nombres qui oblige les administrations « à soigner l’indice et non plus le patient », pour citer Alain Supiot. Il n’est plus possible de faire confiance et de donner du temps à l’aboutissement d’une politique publique fondée sur un travail de moyen terme, le temps d’un mandat.

Le commun politique dresse le double constat suivant :

• La réalité économique ne permet plus à l’État d’assurer son rôle d’aménagement du territoire, laissant aux collectivités la charge des missions et services essentiels ;
   
• La raréfaction des deniers publics et le nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics interdisent désormais aux collectivités d’un même territoire de se mettre en concurrence les unes les autres pour obtenir de maigres financements à l’issue de procédures d’appel à projets complexes.
   

Le seul moyen d’obtenir un financement est une fédération de collectivités d’un même territoire capable de décliner une politique publique partagée.

À Grenoble, le CCAS a conclu avec la Métropole, des communes et l’ensemble des associations de lutte contre la précarité divers accords de consortium, permettant de répondre aux appels à projets préfectoraux. Chacun se répartit une part du financement selon les moyens qu’il peut mettre en commun. Ce dispositif facilite également l’instruction par les services préfectoraux.

Les projets alimentaires territoriaux, bien travaillés et opérationnels, peuvent être la pointe avancée de ces communs politiques. De même, les chartes territoriales des données publiques permettent d’établir des standards de diffusions de données à l’échelle d’un bassin territorial, simplifiant, par la base, le travail des entreprises et des associations pour leurs activités, permettant aux citoyens de mieux demander compte aux élus de leur administration.