Jean-Marie Pillon : « Pour les cadres intermédiaires du service public, entre reporting croissant et quête de sens, que reste-t-il du métier ? »

Mes premières questions étaient assez classiques : je voulais m’intéresser à la relation de guichet, à ce qui se dit à un chômeur, à ce que vit un demandeur d’emploi à l’ANPE. Ce sont mes enseignants, François Vatin et Yolande Benarrosh, qui m’ont détourné de cette voie, en me disant que ce terrain-là était déjà bien balisé, mais qu’il se passait quelque chose d’intéressant — et de peu étudié — un peu plus haut dans les organisations.

Je me suis donc retrouvé à travailler sur un objet qui peut paraître austère de prime abord : le contrôle de gestion. J’ai ainsi passé mes premières années de thèse à aller voir les contrôleurs de gestion de l’ANPE, puis de Pôle Emploi. Non pas pour étudier leur profession en tant que telle, mais pour comprendre quelle place ils occupaient dans l’ensemble du système de production de l’accompagnement des chômeurs.

Ce qui m’a frappé très tôt, c’est l’existence d’un « couple » fascinant entre le contrôleur de gestion et le manager. D’un côté, le comptable — celui qui compte les bâtons, l’épicier comme on disait sans tendresse dans les années 1990. De l’autre, le manager, là pour mobiliser les équipes, mettre en œuvre les directives politiques, pousser des résultats, cadrer et recadrer les agents.

Ce couple existait à tous les étages. Et j’avais le sentiment que ce qui se passait en agence, sur le terrain, était en partie cadré — à l’insu des agents — par des choix faits par ces contrôleurs de gestion que personne ne connaissait vraiment. J’ai ensuite cherché à retrouver ce même couple dans d’autres domaines d’action publique : les politiques de l’alimentation dans les directions départementales, les politiques industrielles locales, les acteurs du marché du travail et de l’insertion.

Ce que j’ai remarqué, c’est que le couple se retrouve partout — mais qu’il ne fonctionne jamais exactement de la même façon. Ce n’est pas une théorie générale : c’est une grille de lecture qui permet de repérer les mêmes ingrédients sous des configurations toujours différentes.

Oui, il y a bien une filiation intellectuelle, et je pense qu’elle éclaire les raisons pour lesquelles les cadres intermédiaires ont pu, si longtemps, rester dans l’angle mort. La sociologie du travail a construit une grande partie de son soubassement en regardant les ouvriers.

Ce qu’elle a montré, à partir des critiques du taylorisme, c’est que ce que prescrit l’organisateur ne correspond jamais exactement à ce qui se fait réellement. On s’ajuste, on s’entend avec ses collègues, on trouve les bons raccourcis et on finit quand même par tenir les quotas. Cette idée, que la norme ne se traduit jamais telle quelle dans la pratique, est l’un des acquis fondateurs de la discipline.

Un sociologue américain, Michael Lipsky, a eu l’idée, à la fin des années 1970, de transposer ce regard aux agents de service public — ceux qui sont en contact direct avec le public. Il les a appelés les street-level bureaucrats — les bureaucrates du niveau de la rue.

La question était la même que pour les ouvriers : quelles sont leurs marges de manœuvre réelles ? Qu’est-ce qu’ils font de cette marge pour mettre en œuvre — ou ne pas mettre en œuvre — les politiques qui leur sont assignées ? Ce travail a ouvert un champ de recherche considérable, aussi bien aux États-Unis qu’en France, avec des travaux comme ceux de Vincent Dubois sur les agents de guichet, ou les études sur les conseillers à l’emploi.

Ce que j’ai trouvé fascinant en arrivant dans ce domaine, c’est qu’il y avait en quelque sorte deux approches qui avançaient l’une vers l’autre. Une approche par le haut, qui descendait progressivement des réformes administratives vers leurs effets sur les pratiques de terrain. Et une approche par le bas, inspirée de Lipsky, qui remontait depuis les agents de guichet vers les structures qui les encadraient.

Mon travail avec Julien Barrier et Olivier Quéré s’est inscrit au moment où ces deux approches se rejoignaient — et où il restait un espace peu exploré : les cadres intermédiaires eux-mêmes. Ces agents avaient déjà été regardés, mais souvent avec d’autres lunettes : celles de la sociologie des professions, ou celles de la science politique, qui les traitait surtout comme des courroies de transmission entre les décisions d’en haut et l’exécution d’en bas.

Ce que nous voulions faire, c’est appliquer le même regard que Lipsky — quelles sont les marges de manœuvre, et qu’en fait-on ? — mais à cet espace spécifique. Ce n’est pas une révolution théorique : c’était simplement un regard posé sur un terrain qui n’avait pas encore été balisé de cette façon-là.

J’ai l’habitude de distinguer non pas deux, mais quatre grandes fonctions — ou casquettes — que l’on retrouve dans toute organisation publique, qu’elle soit décentralisée, déconcentrée ou associative, c’est-à-dire délégataire de service public. La première casquette, c’est le politique : quelqu’un qui incarne les orientations de la structure, qui a un mandat, qui prend les décisions et assume les arbitrages face aux tutelles.

La deuxième, c’est les chiffres : le contrôle de gestion, le reporting, le suivi des indicateurs de performance. La troisième, c’est le droit : la sécurisation juridique des décisions, la conformité réglementaire — une casquette longtemps centrale dans la fonction publique française, où une décision annulée au tribunal administratif était vécue comme une honte professionnelle par celui ou celle qui subissait ce revers. Et la quatrième, c’est le métier : la connaissance de ce que font concrètement les agents de première ligne, de ce que signifie réellement soigner, insérer, enseigner, accueillir.

Ce qui est analytiquement intéressant, c’est que ces quatre casquettes sont toujours présentes, mais elles sont distribuées de façon très variable selon les institutions et selon les niveaux hiérarchiques. Dans la police, par exemple, le commissaire cumule les quatre : il connaît son terrain, assume les orientations politiques de sa direction, compte ses bâtons et doit sécuriser ses procédures. C’est un modèle de concentration.

À l’autre bout du spectre, dans une Caisse primaire d’Assurance Maladie, dès l’encadrement de proximité, vous avez souvent deux figures distinctes : un animateur d’équipe et un responsable des flux et des indicateurs. La casquette chiffres s’est autonomisée.

La question est alors : quelle place reste-t-il pour le savoir de métier ? Qui, dans la structure, est en mesure de dire ce que c’est vraiment que de traiter un dossier, accueillir un usager, gérer une situation complexe ? Ce n’est pas toujours évident.

Cette grille est opérationnelle pour analyser n’importe quelle organisation publique ou parapublique. Lorsqu’on entre dans une institution, on peut chercher à cartographier comment ces quatre casquettes sont distribuées, quelles sont les trajectoires des individus qui les portent, et ce qui se passe aux jointures, là où les tensions entre ces quatre fonctions se cristallisent et peuvent en venir à frotter.

Ce n’est pas un modèle prescriptif : il ne dit pas quelle combinaison est la meilleure. Il dit que la combinaison actuelle est le produit d’une histoire, et que cette histoire a des effets très concrets sur les agents de terrain.

C’est l’un des points les plus importants de ce modèle, et il est parfois contre-intuitif. Plus on se rapproche du sommet de la hiérarchie, plus la casquette politique domine. On voit d’ailleurs ce phénomène très clairement lors des alternances politiques : ce sont les gens qui ont une coloration politique dans leur trajectoire qui quittent leurs postes avec l’exécutif, suite à une élection. Les préfets eux-mêmes — des fonctionnaires de carrière — sont en partie des acteurs politiques. C’est tout à fait normal et très lisible.

Ce qui est moins intuitif, c’est ce qui se passe quand on descend dans la hiérarchie. Plus on se rapproche du terrain, plus les marges de manœuvre politiques du manager s’amenuisent. Au niveau d’une direction régionale, le manager peut encore impulser, orienter, arbitrer.

Au niveau d’un service de proximité, ses marges se réduisent considérablement. Celui qui prend du pouvoir à mesure qu’on descend, c’est le contrôleur de gestion, ou le cadre fonctionnel en charge des chiffres : c’est lui qui dit « On n’a pas les moyens de faire autrement », c’est lui qui propose deux ou trois scénarios budgétairement acceptables.

Au bas de la hiérarchie, dans les configurations que j’ai le plus étudiées, le manager n’a plus qu’à choisir entre des scénarios que le contrôleur lui propose. La marge de manœuvre politique s’est évaporée.

Pour le milieu hiérarchique, la configuration historique qui a émergé depuis les années 1990 conduit à distinguer deux types de cadres. D’un côté, les cadres managers : ceux qui ont le mandat politique, qui incarnent les décisions de l’organisation, qui ont des équipes et en répondent. De l’autre, les cadres fonctionnels, apparus avec la mise en gestion du service public : ils n’ont pas toujours d’équipes, mais ils ont un pouvoir fonctionnel considérable.

Le responsable du contrôle de gestion départemental n’a aucun lien hiérarchique avec les agences locales, mais, pour tout ce qui concerne la mesure des chiffres, c’est lui qui est dans la boucle. Ces deux types de cadres coexistent dans la plupart des organisations publiques contemporaines, et leur relation — de coopération ou de tension — détermine en grande partie ce que peut faire le manager de proximité.

Ils jouent un rôle décisif, et leur logique est profondément paradoxale. L’intuition qu’on aurait spontanément, c’est que plus un outil informatique connaît et reflète le métier de ceux qui l’utilisent, mieux il fonctionne.

C’est l’inverse qui me semble à l’œuvre — et c’est ce qui est analytiquement fascinant. Plus un outil connaît concrètement les contraintes du métier, plus il est capable de mettre les agents en boîte : de comptabiliser exactement ce qu’ils font, de les mettre sous pression sur des indicateurs précis, de réduire leurs marges de manœuvre. L’outil qui dysfonctionne, lui, protège les agents.

J’ai souvent entendu parler des « écrans bleus » à l’ANPE dans les années 1990. Un écran bleu — la panne informatique — était perçu comme une catastrophe par les agents. Et on peut le comprendre, car cela voulait dire qu’il fallait reprendre toute la saisie de l’entretien. On pouvait perdre ainsi une demi-heure, voire une heure de travail.

En réalité, c’était leur meilleure protection. Le jour où l’outil se met à fonctionner parfaitement, c’est le jour où on peut mesurer exactement le nombre de personnes reçues, ce qu’ils en ont fait, et les mettre en difficulté sur la moindre déviation. C’est complètement paradoxal — mais c’est ainsi que ça se passe.

L’exemple de l’ANPE est éclairant. Dans les années 1990, l’agence se sentait menacée de disparaître — il y avait une vraie peur institutionnelle d’être absorbée ou supprimée. Cette peur a produit un travail collectif considérable pour essayer de comprendre et de formaliser ce que faisaient les agents, et de traduire ce travail en langage budgétaire audible par le ministère des Finances. On a construit des outils qui reflétaient assez fidèlement le métier de conseiller à l’emploi — avec pour conséquence que ces outils étaient très puissants pour mesurer et orienter l’activité des agents.

À l’inverse, la Protection judiciaire de la Jeunesse (PJJ), comme l’a étudié mon collègue Nicolas Sallée, n’a jamais eu à se justifier de la même façon : s’occuper des mineurs délinquants relève d’une évidence politique peu contestable, adossée à l’ordonnance de 1945. Elle n’a jamais sérieusement posé la question de sa performance. Ses outils informatiques ont donc été développés en chambre au ministère, sans véritable dialogue avec les professionnels de terrain.

Résultat : ces outils ne connaissent pas le métier. Ils demandent beaucoup de travail aux cadres intermédiaires pour que la réalité du terrain y soit traduite — mais cette traduction n’est jamais totalement fidèle, et les agents conservent des marges de manœuvre considérables pour donner le change ou entrer dans les clous des statistiques.

Ce que je dis là peut sembler un éloge de la désorganisation. Ce n’en est pas un. C’est simplement l’envers du même problème : quand l’outil ne connaît pas le métier, on produit de la paperasse — ou de la « numérasse », pourrait-on dire désormais — sans que cela corresponde à grand-chose de réel.

Il y a par ailleurs deux autres conditions pour qu’un outil soit véritablement efficace, au-delà de la connaissance du métier. La première : que la politique mise en œuvre soit cohérente avec ce métier. La fusion ANPE-ASSEDIC est un cas d’école négatif. Des décideurs qui ne connaissaient rien au métier ont dit : « calculer des allocations et accompagner des chômeurs vers l’emploi, c’est la même chose, donc on fusionne ».

Les outils conçus pour suivre cette politique de fusion n’ont jamais rien mesuré de tangible. Ce sont les outils d’avant qui se sont maintenus. Les deux cultures professionnelles ont continué à coexister sous le même logo, sans jamais vraiment fusionner.

La seconde condition : que l’outil corresponde à la réalité des usagers. En 2010, au plus fort de la crise et donc au pire moment pour retrouver du travail, les objectifs suivis par les outils demandaient aux conseillers Pôle Emploi de « remotiver » et de « remobiliser » des demandeurs d’emploi. Et cette orientation était censée s’appliquer partout, même dans l’agence qui, par exemple, devait gérer les 900 ex-salariés de l’usine Continental fraîchement fermée et qui employait jusqu’alors 3 000 personnes.

Mettez-vous dans la peau du conseiller, qui voit arriver 900 personnes dans son agence, et doit leur trouver du travail, les remobiliser, les remotiver, dans un secteur industriel bouché… Dans ce contexte, les outils brassaient du vent — et tout le monde le savait.

Chaque institution a son histoire propre, et c’est cette histoire qui fabrique des configurations tout à fait spécifiques. Pour illustrer le mécanisme général, l’histoire de l’emploi public est particulièrement éclairante. L’ANPE des premières décennies comptait 10 000 agents. En l’espace de 15 ans, elle en est arrivée à 30 000.

Dans ce contexte d’expansion rapide, les personnes recrutées venaient souvent du terrain, et même les postes les plus proches du sommet étaient occupés par des gens qui avaient exercé le métier de conseiller à l’emploi. Il y avait une culture commune, une connaissance partagée de ce que « insérer quelqu’un » signifie concrètement. Cette culture produisait une capacité institutionnelle rare : celle de dire « Non, ça, on ne peut pas le faire comme ça » quand une décision politique ou un outil de gestion heurtait la réalité du terrain.

Puis est venue la fusion avec les  Ass edic, portant l’ensemble à 50 000 personnes. Il y avait deux fois trop de cadres. Il y a eu des relégations, des tensions, du turnover. Et depuis lors, ce turnover n’a pas conduit à recruter des gens montés du rang : il a conduit à recruter des diplômés en gestion, en marketing, en comptabilité publique. Le résultat est une forme de professionnalisation des métiers d’encadrement déconnectée de la connaissance du terrain. Ce n’est pas spécifique à l’emploi public.

C’est un mouvement que l’on retrouve dans toutes les institutions qui, à partir des années 1990, ont dû produire une comptabilité de gestion en lien avec la Loi organique relative aux Lois de Finances (LOLF) : comme l’a montré Olivier Quéré, on a changé les formations dans les Instituts régionaux d’Administration, mis sur un pied d’égalité le droit et la gestion, là où régnait auparavant le droit administratif seul, et fabriqué une nouvelle génération de cadres publics à dominante gestionnaire.

Ce qui est intéressant, c’est que l’un comme l’autre des profils — le manager venu du terrain et le manager venu de la gestion — ne fonctionnent pas purement sans une forme de socialisation à l’autre culture. Quelqu’un qui a été éducateur spécialisé et prend une fonction de cadre doit apprendre à lire les dialogues de gestion, à comprendre les attentes des tutelles, à manier les outils de reporting. S’il ne le fait pas, il risque le clash.

À l’inverse, quelqu’un qui arrive avec une formation en gestion publique dans une association qui s’occupe d’insertion ou de handicap, et qui ne comprend pas ce que font les équipes au quotidien, risque aussi le clash — mais d’une autre nature : non pas avec sa tutelle, mais avec ses équipes. Il n’y a pas de profil idéal, il y a une socialisation nécessaire, dans un sens ou dans l’autre, sans laquelle ces fonctions ne tiennent pas.

Ce n’est d’ailleurs pas une question propre aux professions les plus proches du travail social. Je suis fasciné — sans avoir les données pour confirmer ce qui n’est dans mon esprit qu’une hypothèse — par la question de ce qui a permis de monter dans la hiérarchie intermédiaire de l’Éducation nationale depuis 20 ans.

Combien de temps passé devant des élèves ont en commun ceux qui occupent aujourd’hui des positions de cadre intermédiaire dans ce système ? C’est une question ouverte, et la réponse pourrait éclairer beaucoup de choses qui se passent dans cette institution.

C’est une dynamique structurelle, qui atteint des secteurs différents à des moments différents. Dans les politiques de l’alimentation, la réforme de l’organisation de l’État dans les territoires à la fin des années 2000 a fait perdre à certaines directions plus de 20 % de leurs ressources humaines en quelques années, dans un contexte où leurs missions augmentaient.

Quand j’ai étudié ces services après coup, j’ai rencontré des gens en état de choc post-traumatique, pas encore en crise aiguë, mais traversés par une expérience d’épuisement institutionnel que certains portaient comme une blessure. Le médico-social est en train de vivre quelque chose d’analogue, mais en temps réel et avec une acuité particulière.

Pour comprendre pourquoi, il faut démonter un mythe qui a beaucoup circulé depuis les années 1980 : celui du retrait de l’État. Des gouvernements successifs, de Chirac à Rocard, de Balladur à Sarkozy, ont tenu un discours sur l’État léger, le moins d’État, la réduction de la voilure.

Beaucoup d’observateurs ont pris ce discours au pied de la lettre. Or, ce qu’on observe empiriquement, c’est que le budget de l’État n’a presque jamais baissé depuis la crise pétrolière des années 1970 — il y a eu deux ou trois années de baisse, guère plus. Le nombre de fonctionnaires a longtemps augmenté. Surtout, les missions de l’État n’ont cessé de s’élargir.

Ce qui s’est passé, c’est autre chose : les ambitions de l’État ont cru à un rythme très rapide, dans un cadre de sécurisation juridique croissante et avec des outils de gestion de plus en plus sophistiqués et difficiles à faire tourner, pendant que les budgets progressaient beaucoup plus lentement.

L’image que j’utilise parfois, c’est celle de deux baudruches qui gonflent en même temps, mais à des vitesses différentes : la baudruche des missions et celle des moyens. Le moment où elles divergent trop, c’est le moment où les organisations se tendent et peuvent craquer. Et les cadres intermédiaires sont les premiers à absorber cet écart.

Le mécanisme est en réalité assez simple. Les premières années de la Sécurité sociale visaient à permettre à tous et toutes d’accéder à des soins. C’était la révolution de l’accès. Ce qui a été construit ensuite, c’est ce que je qualifierais de fable de l’universalité : chaque personne en France devrait bénéficier du même niveau de service que celui dont bénéficiaient les catégories sociales supérieures dans les années 1950 ou 1960. Et chaque dysfonctionnement, chaque drame, chaque scandale produit une réponse législative ou réglementaire supplémentaire : une nouvelle loi, un nouveau programme, un nouveau plan. Sans recrutement correspondant.

Un exemple concret : dans un département voisin de la Métropole de Lyon, j’ai appris lors d’une table ronde que l’État couvre le RSA à hauteur de 59 millions d’euros. Le Département en dépense 104. Parce que l’enveloppe de compensation de l’État a été figée aux besoins de 2009-2010, pendant que les bénéficiaires, eux, ne cessaient d’augmenter.

Voilà ce que c’est que de gérer un service public de solidarité au quotidien : trois étages de la fusée — l’État qui sous-finance, mais demande de tout financer, et pour une couverture qui n’est même pas totale des besoins réels. Les conséquences sont bien connues, même si elles restent peu nommées publiquement : le tri des publics, les listes d’attente, les parcours d’insertion conçus pour que les gens ne se présentent qu’à une seule porte à la fois.

C’est précisément pour cela que, depuis une quinzaine d’années, les spécialistes de la comptabilité de gestion ont pris une place si cruciale dans ces organisations : ce sont eux qui sont aux premières loges pour voir, chaque jour, la différence entre les moyens disponibles et les objectifs assignés.

Il faut d’abord distinguer ce qui fait craquer les gens de ce qui ne les fait pas craquer. Sur ce point, les travaux d’Yves Clot, psychosociologue du travail au CNAM, sont d’une clarté précieuse. Il montre qu’on peut courir le marathon, ne pas dormir suffisamment, se lever tôt et travailler tard, sans que cela ne pose de problème fondamental — à condition de voir les fruits de son travail, d’être valorisé pour son engagement, et de percevoir le sens de ce que l’on fait.

Les situations les plus difficiles à tenir ne sont pas les plus intenses : ce sont celles dans lesquelles on est empêché de faire du bon travail. Ce que Clot appelle le « travail empêché », c’est précisément la situation dans laquelle on est mis en obligation de consentir à produire du travail de mauvaise qualité — et, de surcroît, de convaincre ses équipes de faire de même, c’est-à-dire de faire du travail de moins bonne qualité.

C’est exactement ce que vivent les cadres intermédiaires de la plupart des organisations publiques depuis une quinzaine d’années. On ne peut pas remplacer les collègues absents. Il faut trier les publics — accepter que certains usagers n’accèdent pas au service. Il faut gérer les dialogues de gestion avec des tutelles qui disent en même temps « voilà vos nouvelles missions », « à moyens constants », car « il n’y aura pas de recrutement ».

Ce n’est pas la difficulté intrinsèque des métiers qui épuise les agents. C’est l’injonction à faire du mauvais travail et à l’assumer. Un éducateur spécialisé qui gère un service pour mineurs étrangers isolés peut vivre des situations d’une très grande intensité émotionnelle — et tenir. Ce qui est intenable, c’est de devoir gérer simultanément une crise humaine réelle et l’incertitude sur le renouvellement de son appel d’offres la semaine qui suit. Ce n’est pas une question de fragilité personnelle.

Ce qui rend la prise de conscience collective difficile, c’est que la goutte d’eau qui fait déborder le vase est presque toujours anecdotique, par exemple, un mail qui passe mal, un collègue qui demande une absence de manière impromptue, une réunion mal programmée.

Ces déclencheurs mineurs facilitent toujours une réaction déresponsabilisée des tutelles qui répondent que le problème vient d’une personne fragile ou d’une organisation défaillante. Et cette réponse n’est jamais totalement fausse — mais elle masque l’essentiel, qui est structurel.

Je suis néanmoins ce que j’appellerais un peu angélique sur une question : celle du sens du service public. Ce qui fait tenir tout ça, ce qui a fait tenir l’hôpital si longtemps, ce qui permet à des agents de France Travail d’accompagner des demandeurs d’emploi avec une réelle attention malgré des outils de gestion contraignants et des indicateurs de performance parfois absurdes — c’est le sens du service public. Et ce sens n’est pas un luxe ou une posture.

Personne n’est devenu instituteur pour la paie. Personne n’est devenu éducateur spécialisé pour les conditions de travail. Ces professionnels tiennent par la vocation. Et on observe ce phénomène à chaque crise : les hôpitaux ont mieux tourné pendant la phase aiguë de la Covid19 qu’après.

Les services de lutte contre les épizooties fonctionnent mieux pendant une crise que pendant les périodes ordinaires. Pourquoi ? Parce que, dans ces moments-là, tout le monde sait ce qu’il a à faire. On voit les résultats de son travail. L’implication est socialement légitime — les enfants comprennent pourquoi leur parent n’est pas là le soir. Le sens est visible.

Ce que cette observation a d’important pour l’action publique, c’est que le sens du service public est une ressource renouvelable — mais pas inépuisable. On peut continuer à en prélever tant qu’on ne demande pas aux agents de l’utiliser à se convaincre que ce qu’ils font est bien alors qu’ils savent que c’est insuffisant. Ce qui ronge le sens, ce n’est pas le travail difficile. C’est l’écart entre ce qu’on demande d’une part, et ce qu’on donne les moyens de faire d’autre part.

Sur les nouvelles formes de management participatif ou d’autonomisation des équipes — les expériences du type Buurtzorg ou I-MANO dans le médico-social —, j’ai une lecture nuancée. Ces approches font deux choses en même temps : elles donnent aux équipes de première ligne un espace pour expliquer leurs contraintes et participer à l’organisation de leur propre travail. C’est toujours préférable à une organisation entièrement prescrite d’en haut, sans dialogue.

Mais elles sont aussi des outils d’implication — au sens le plus neutre du terme. Elles demandent aux agents de s’engager davantage dans une logique qui reste, in fine, orientée vers des indicateurs de performance définis ailleurs.

La question cruciale est donc : que se passe-t-il le jour où ce que remontent les équipes entre en contradiction avec les orientations de la direction ou les injonctions des tutelles ? Qui assume l’arbitrage ? Sur quels critères ? Si personne ne répond à ces questions, l’implication se retourne contre ceux qu’elle était censée protéger.

Il y a par ailleurs un point rarement évoqué, mais fondamental : tous les objectifs de performance dans les organisations publiques sont construits comme si les agents travaillaient à 100 % de leur équivalent temps plein, sans tenir compte des temps de formation, des périodes de tuilage, des congés maternité, des absences pour maladie, des moments de transmission nécessaires.

À l’hôpital, les transmissions entre équipes de jour et de nuit — cette demi-heure indispensable pendant laquelle on dit ce qui s’est passé avec chaque patient — ne sont jamais comptées dans les effectifs de soins. Dans l’enseignement, le temps passé à préparer des réunions avec les parents d’élèves, à accueillir des enfants en retard après la sonnerie, n’entre dans aucun tableau de bord.

Dans le médico-social associatif, le temps consacré à répondre aux appels à projets — qui a quasiment disparu des lignes de financement des tutelles — pèse sur des équipes de direction déjà épuisées, des week-ends et des soirées qui ne figurent dans aucune comptabilité. La conséquence est simple et systématique : tous les services administratifs de France sont structurellement endettés vis-à-vis de leurs objectifs.

Dans ce contexte, que peut faire une collectivité qui veut agir de façon plus humaine ? Ma conviction — et elle peut paraître idéaliste, mais elle repose sur ce que j’observe dans les organisations qui fonctionnent le mieux — c’est qu’il faut d’abord renoncer à l’injonction de faire mieux. Non par résignation, mais par honnêteté stratégique.

Chaque nouvel exécutif arrive en disant qu’il va faire mieux que le précédent, parce que les précédents s’y étaient mal pris. Cette posture est politiquement tout à fait compréhensible, mais elle est organisationnellement désastreuse. Elle impose des réorganisations permanentes qui détruisent les repères, épuisent les agents en leur demandant d’apprendre un nouveau cadre tous les cinq ou six ans, et n’apportent pas les gains promis.

Changer d’organisation tous les six ans, c’est inefficace. Laisser aux gens la possibilité de travailler dans un cadre stable, de comprendre progressivement ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas, de développer une expertise collective — c’est opératoire. Pas glamour, pas médiatique, mais opératoire.

Dire « on va faire bien » plutôt que « on va faire mieux », c’est aussi accepter de nommer publiquement les arbitrages. Car les arbitrages ont toujours lieu — personne ne peut prétendre s’occuper de tout le monde, dans tous les domaines, avec les mêmes standards. Le tri des publics existe partout, les listes d’attente existent partout, la priorisation existe partout.

Ce qui fait des ravages, c’est quand ces arbitrages restent implicites, quand les agents de terrain les opèrent sans mandat clair, dans l’ombre et l’inconfort moral. Ce qu’une collectivité peut faire, c’est rendre ces arbitrages explicites — assumer devant ses agents, ses partenaires et ses usagers sur quoi elle choisit de concentrer ses efforts, et pourquoi. C’est politiquement difficile. Mais c’est libérateur pour les agents, parce que cela leur permet de faire leur travail sans avoir à porter seuls le poids d’une promesse impossible.

Enfin, si je devais pointer un changement de regard prioritaire pour une autorité de régulation, ce serait celui-ci : cesser de penser que les problèmes sont des problèmes de personnes ou d’organisation, et commencer à les lire comme des problèmes de rapport entre mission et ressources.

Quand un service fonctionne mal, la réponse presque universelle est soit « les agents étaient mal organisés », soit « il y avait une personne fragile au mauvais endroit ». Ces réponses ne sont jamais entièrement fausses — mais elles masquent toujours l’essentiel.

La procureure [dans l’affaire Lyhanna], qui n’a pas traité un dossier à temps, a peut-être commis une faute professionnelle — mais pourquoi avait-elle une minute par dossier ? Le cadre qui a craqué avait peut-être un profil fragile — mais pourquoi son organisation produisait-elle du travail empêché depuis dix ans ? Tant qu’on ne pose pas ces questions en amont des questions de personnes, on ne changera rien à la trajectoire structurelle.

Je reste convaincu que c’est le sens du service public qui est, au fond, la réponse. Non comme une consolation idéologique, mais comme un fait sociologique observé. Les agents qui retrouvent du sens le font en retrouvant le lien entre ce qu’on leur demande de faire et ce qu’ils ressentent comme étant leur métier.

Un directeur d’agence France Travail m’a dit une fois que son rôle était de « donner du sens à toutes les directives descendantes » — de faire comprendre à ses agents le lien entre ce qu’il leur demandait et ce qui était, pour eux, leur vrai métier.

C’est une formulation qui me touche parce qu’elle dit exactement ce que font les cadres intermédiaires : ils sont des traducteurs. Ils traduisent les injonctions de leurs tutelles dans le langage du terrain, et ils traduisent la réalité du terrain dans le langage de leurs tutelles.

Quand ce travail de traduction est possible, les organisations ont une chance de tenir — même dans des conditions difficiles. Quand il est empêché — parce que les injonctions se succèdent trop vite, parce que les réorganisations détruisent les repères, parce que les dialogues de gestion ne sont plus des lieux d’échange, mais des exercices de conformité —, c’est là que quelque chose se casse.

Ce que j’espère, c’est que les décideurs publics prennent la mesure de ce que représente cette capacité de traduction, et commencent à la protéger plutôt qu’à l’épuiser.